同江市十三五“多规合一”国民经济和社会发展规划纲要根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，黑龙江省发展和改革委员会《关于做好“十三五”市县经济社会发展规划改革创新工作的通知》以及《中共同江市委关于制定同江市十三五“多规合一”国民经济和社会发展规划的建议》编制。统筹考虑国民经济和社会发展、城市总体、土地利用、生态建设和环境保护等相关规划目标，按照资源环境承载能力，合理规划产业、农业、城镇、基础设施、生态环境、对外开放、社会治理等方面的发展方向与布局重点；科学划定城市开发边界、基本农田和生态保护红线，形成三类空间布局，完善空间管控措施；是我市深入贯彻落实“五大发展理念”，以结构性改革引领新常态的总体规划，是政府履行经济调节、市场监管、社会治理和公共服务职责的重要依据，是我市全面建成小康社会的行动纲领，是引领全市未来五年经济科学发展、社会和谐有序、人民生活富裕安康、开放水平全面提升的纲领性文件。

第一章  发展基础和环境

第一节  “十二五”时期取得重大成就

 “十二五”时期是我市经济社会发展不平凡的5年，面对2013年特大洪水及“三期叠加”的外部环境，在市委、市政府的正确领导下，紧紧围绕“兴四业、建四城”发展目标，牢牢把握稳中求进的工作总基调，深入落实“五大规划”战略，加快融入“龙江丝路带”建设，积极适应新变化，破解新难题，保持了经济稳步增长，各项事业全面发展，人民获得更多实惠的良好势头。2015年全市地区生产总值实现107.3亿元，五年年均增长10.1%。公共财政预算收入实现24389万元，五年年均增长13.4%。全社会固定资产投资完成67.7亿元，五年年均增长17.4%。进出口贸易额完成7.85亿美元，五年年均下降15.5%。城镇和农村居民人均可支配收入分别实现19977元和5716元，五年年均分别增长11.4%和12.4%。粮食总产实现17.31亿斤，五年年均增长5.9%。社会消费品零售额实现19.3亿元，五年年均增长15.8%。基本完成了“十二五”规划确定的各项目标和任务。

现代农业强基固本。发挥农业基础条件和资源优势，加快推进现代农业发展。一是优化调整农业结构。重点发展粮食生产，扩大水稻、玉米种植面积，发展无公害农产品和绿色食品种植150万亩，创建绿色食品品牌8个。大力发展特色养殖，养殖水面达到10万亩，规模化、标准化畜禽养殖场达到120个，积极发展林下经济，林业产出效益提高。二是提升农业综合生产能力。抓住水利、农机和科技三条主线，实施临江和三村两大灌区建设，推进中小河流堤防、国界河护岸工程建设。引进和推广大马力、高性能、节能环保和复式作业机械，农业机械化率达到98.4%。建设工厂化水稻育秧基地10个、集中育苗小区42个。继续巩固发展“三带、十区、百点”科技示范体系，建设了高标准种植示范带和示范园区，全市农业科技贡献率达到72%以上，荣获“全国农业标准化示范县”称号。三是推进农业综合改革。启动土地承包经营权确权登记工作，培育发展三星级以上农民合作社16个，新型农业经营主体面积120万亩。在全省率先建立农村经济与资源管理中心和绿色食品质量安全管理追溯系统，探索创新农民土地经营权等抵押贷款方式，积极推动农村物权与融资实现有效对接。构建农业社会化服务体系，扶持联合社为农民提供生资供应、代耕代收、统防统治、烘干仓储、产品销售等服务，切实提高了农业社会化服务水平。四是加强农村基础设施和社会事业建设。农村人畜饮水安全村屯达到90个，通村公路硬化率达到100%，住房砖瓦化率达到78%。乡镇文化站、农家书屋和村级信息中心覆盖率均达到100%，广播电视综合覆盖率达到100%。

工业实力逐渐增强。围绕资源深度开发、进出口加工，培植和发展特色工业，初步形成了以农副产品加工、建材加工、木材加工、能源生产为主的产业格局。一是搭建产业集聚平台。启动建设了同江经济开发区一期面积3平方公里，基础设施达到“五通一平”，已入驻企业13家，被省政府列为重点对俄进出口加工园区。完善占地面积2平方公里、年加工能力100万立方米的木材加工园区，是黑龙江省16个重点扶持园区之一。二是积极培育规上企业。开展银企对接，推进“助保贷”业务，化解企业融资困难。粮食、木材、建材、机械、新能源等产业均有规模以上企业带动发展，规上企业达到32户，初步形成了工业体系框架。三是推进企业技术改造。全市工业投入改建、技改等资金达到1.9亿元，相继完成了金泉粮油磷脂蛋白、长恒热电二期、北方水泥商混、北绿米业等企业的改扩建，进一步提高了我市粮油、建材和热电企业的生产能力和竞争力。四是加强中小企业创业孵化基地建设，促进民营经济和小微企业发展。新增小微企业28户，荣获“全省县域经济发展质量效益优秀县”称号。

现代服务业较快发展。依托民族、生态和地缘特色元素，深度挖掘赫哲民族文化底蕴，建设了三江口耀邦纪念公园、别亚湾水街、街津口壁画小镇等旅游项目，正在实施三江口、街津口级景区升级改造。打造横江口、三江口、街津口“品味同江”之旅。相继实施三江口至哈鱼岛沿边公路、同三公路连接线、城区西外环北拓路等公路建设项目，显著提升交通运输能力。加快发展金融、信息、电子商务和市场流通等生产服务业，大力发展文化、住宿、餐饮、商贸、家政、养老等生活服务业。

对外贸易进一步升级。全面实施“开辟大通道，建设大口岸，发展大经贸”战略，通过建通道、辟园区、建市场、壮基地实现口岸外经贸的快速发展。口岸货运量连续5年位列全省边境口岸第二位，进出口贸易额连续4年位列边境县(市)第三位，2015年晋升为第二位，被评为“全国运行管理先进口岸”。一是加快基础设施建设。开工建设中俄首座跨江铁路大桥，同步推进经济开发区扩区（桥头经济区）、佳木斯-同江快速铁路前期和铁路口岸申报工作。完成西港货物检查验通道建设，启动东港货车货物查验通道和国际商贸服务中心建设项目。开通中俄边民互市贸易区。积极推进电子口岸建设，提升了口岸通关便利化水平。二是外贸企业主体进一步发展壮大。目前全市共有外经贸企业350多家，在全国23个关区从事进出口业务，贸易国别遍及6大洲120多个国家，进出口商品达150类2000多个品种。进出口商品正逐步由数量型向质量型、低价值向高附加值、大众商品向高新技术商品转变，进一步提升了国际竞争力。三是辟建对俄合作平台。依托国际国内两个市场、两种资源，重点完善了同鑫对俄轻工产品批发大市场、新远东对俄果蔬进出口基地和华鸿国际家居装饰城服务功能。鼓励企业走出国门，建设俄下列木材加工园区、哈巴家居产品展示中心、水泥营销中心和比罗比詹钢结构厂。

城乡建设统筹推进。城乡基础设施建设得到较快发展，城市综合服务功能不断提高。城市建成区面积达到10平方公里，城区巷道全部实现硬化，通乡公路全部实现白色路面。“三供两治”工程取得积极进展，排水管线达到，污水处理率达到100%；供水管线达到，自来水普及率达到94.26%；集中供热面积达到275万平方米，集中供热普及率达到71.45%；铺设燃气管线，燃气用户达到1000户；垃圾处理场建成并投入使用，垃圾无害化处理率达到100%。保障性安居工程建设步伐加快，累计改造棚户区10624户，改造农村泥草房7174户，农村人均居住面积达到，砖瓦化率达到65%。园林城市建设步伐加快，绿化覆盖率达到41%，人均公共绿地面积达到，建设了沿江公园、耀邦主题公园、俄罗斯风情园、中华文化公园和廉政主题公园，2015年被评为国家级园林城市，并列为国家新型城镇化综合试点。

社会事业健康发展。坚持优先发展教育事业，统筹各类教育发展。先后建设了一中第二教学楼、两所初中食宿楼、四所小学、四所农村校舍、特教学校教学楼及第二幼儿园，促进了教育资源均衡发展。健全城乡全民健身基础设施，建设了市体育场，完成3个乡镇健身工程、5个农民健身工程和6套健身路径，成功举办“黑龙江促进杯”中俄篮球赛等体育赛事。新建人民医院、中医医院、疾控中心、妇幼保健院综合楼，完成62个村级卫生所和7个乡级卫生院新建或改造，卫生基础设施得到明显改善。市人民医院和市中医医院晋升为二级甲等医院。在全省率先完成市乡村三级医药卫生体制改革，列入全国县级公立医院改革试点，评为“全国卫生应急综合示范县”。加强公共文化服务设施建设，开工建设赫哲族文化中心，成功举办赫哲族第九届乌日贡大会。就业和再就业工作扎实推进，城镇登记失业率控制在3.9%以内。社会保障覆盖面不断扩大，城乡低保达到省定标准，新农合参保率和城乡居民养老保险参保率分别达到100%和87.1%，企业养老保险参保率达到90.3%。被文化部评为“全国文化先进县”，荣获“国家公共文化服务体系示范项目县”称号，被国务院授予“全国民族团结进步模范集体”称号。

生态环境持续向好。我市生态资源极为丰富，湿地保护面积占全市总面积的1/6，辖域内有八岔岛国家级自然保护区和街津山国家森林公园，自然保护区占市域面积的13.94%，森林覆盖率、植被丰度、草场盖度持续上升，各类环境指标均满足国家标准。街津口赫哲族乡和八岔赫哲族乡获得国家级生态乡镇称号，三村镇、向阳镇、青河镇、乐业镇和同江镇获得省级生态乡镇称号，2015年1月被评为省级生态市。

总体上我市“十二五”规划实施进展顺利，取得了阶段性成果，但深层次矛盾和问题仍然存在。一是结构调整步伐不快。三次产业中，农业比重较大，达到44%左右（市属部分），工业占GDP比重仅12%左右，第三产业发展质量不高。农业基础设施建设还不完善，农民收入还处在较低水平，农村生产生活条件相对落后。二是工业经济整体实力不强。工业仅局限于农副产品加工及进出口产品加工，新兴工业发展缓慢，高新技术产业发展的基础和条件不成熟。工业规模小、基础差、档次低的矛盾仍然存在。三是现代服务业发展滞后，现代服务业体系尚未建立。四是出口产品还处于中低端水平，外贸服务平台功能和设施不完善。五是投融资机制体制不灵活。民营企业、个体私营企业等非公有经济发展缺少有效投融资渠道，国有商业银行对地方企业和项目的资金支持不足，融资等要素市场发育不够完善，企业融资难、贷款难问题制约了经济的快速发展。

注：带【】的数字为五年累计数

第二节  “十三五”时期面临的新形势

“十三五”时期，我市面临的发展环境较为复杂，机遇与挑战并存，但从总体上看机遇大于挑战。

从面临的机遇看，我国经济发展进入新常态，更加注重效益质量，着力转变经济发展方式，推动经济从规模扩张转向结构优化；更加注重创新驱动，发挥创新激励经济增长的乘数效应，破除体制机制障碍；更加注重公平公正，从人民最关心最直接最现实的利益出发，构建公平公正、共建共享的发展新机制；更加注重绿色发展，把生态文明建设融入经济社会发展各个方面和全过程，实现协调可持续发展；更加注重对外开放，努力构建开放型经济新体制，提高开放型经济水平，国家经济长期向好的基本面没有变。基于国家推进“一带一路”倡议、振兴东北老工业基地、两大平原综合配套改革等政策红利将不断显现，我市现代农业、特色工业、口岸经贸、旅游服务将得到充分发挥，高品质、广需求的绿色食品、健康养老、旅游文化等消费性服务业发展潜力将不断释放；同江跨江铁路大桥的建成，将对我市进一步扩大对内对外开放提供广阔的发展空间；国家精准扶贫、精准脱贫政策的实施，将使我市摘掉“贫困县”的帽子，实现贫困人口全部脱贫；“互联网+”和“中国制造2025”的深入推进，有利于引领和带动我市电子商务和制造业的快速发展。

从面对的挑战看，国际金融危机深层次影响在相当长时期依然存在，外部环境不稳定不确定因素较多。我国经济进入新常态，经济下行压力加大，对进一步推进稳增长、促改革、调结构、惠民生政策措施的落实形成新的挑战。对于我市自身而言，产业层次低、农业大而不强、工业存在短板、新兴服务业发育不足问题依然没有得到根本性解决。现代农业、特色工业、口岸经贸、旅游服务等资源潜能和优势释放不够的问题依然突出。重大项目生成落地困难、投资驱动后劲不足，特别是产业链条短、产品系列单一、创新能力不足，重点企业生产经营困难，食品精深加工、木材精深加工等主导产业发展遭遇瓶颈，转型升级面临巨大压力。另一方面，我市城乡发展不够协调，基本公共服务不够均衡，体制机制不够灵活，发展理念落后，党员干部思想作风和能力建设亟待加强。

第二章  指导思想和发展目标

第一节  指导思想与战略定位

一、指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，落实省委、佳市委决策部署，围绕全面建成小康社会核心目标，建立以国民经济和社会发展规划为统领，以主体功能区规划为指导，以城乡规划、土地规划和生态规划为补充的十三五“多规合一”国民经济和社会发展规划体系，突出“一本规划、一张蓝图”在未来同江市发展中的引领作用，促进同江市全面科学发展。

二、战略定位

根据我市国家重点生态功能区定位要求，按照区域资源环境承载能力和未来发展方向，科学确定三类空间的适度规模和比例结构。强化生态、资源、环境保护和修复，以最小的资源环境代价实现可持续发展。把我市建设成优质高效现代农业示范区和现代农业改革样板区、重要的进出口产品加工基地、区域性商贸物流中心、连俄通欧的重要物流枢纽和“哈佳双同”产业带的加工合作平台。

三、基本原则

——确定空间，覆盖全域。根据现有发展基础和资源环境承载能力，对同江市辖域进行空间划分；确定范围和管制原则，增强红线意识，以三大空间和三条红线引领同江市发展走向。

——重视环境，保护生态。以保护生态环境为重点，控制开发强度，将国土空间开发从外延扩张为主转向内涵发展为主；明确开发方向，规范开发秩序，加强对生态空间的修复，促进人口、经济、资源环境协调开发和空间均衡。

——城乡统筹，同步发展。加快构建现代产业和新型城镇化体系；统筹使用空间资源，科学布局基础设施，增强农村发展活力，提高乡村公共资源覆盖，促进城乡同步发展。

——集约开发，提高效率。推进国土资源的集约开发，引导产业向经济开发区集中，实现产业集聚发展；提倡生活区域集中，鼓励农村居民向城镇转移，减少农村建设用地；引导自然保护区、国家森林公园内的人口逐步向城镇有序转移；保证耕地面积不减少，稳定农业生产。

——政策保障，严格管控。出台空间管控政策和措施，依法管制各类空间；限制自然保护区、森林公园等生态空间的各类开发活动；加大财政支持力度，确保公共服务和公共资源均等化。

第二节  发展目标

一、指标体系的确立

根据同江市发展实际，初步构建包含经济发展、生态环境建设、空间开发利用、城镇化水平、社会事业和公共资源等六大类共37个指标，其中预期性指标30个，约束性指标7个。六类指标中涉及经济发展指标8个，生态环境建设指标7个，空间开发利用指标8个，城镇化水平指标4个，社会事业指标4个，公共资源指标6个。上述指标涵盖同江市“十三五”时期经济社会发展预期、空间管控成效、生态环境建设目标以及公共资源、社会事业的发展趋势，从多视角、宽领域、全方位描绘同江市未来发展前景。

表2-1  同江市“多规合一”核心指标体系

二、同江市“十三五”时期国民经济和社会发展的主要目标

经济保持中高速增长，提高经济发展质量和效益，推进企业创新发展，加快新型城镇化建设，促进对外开放，全面深化改革，人民生活质量、生活水平和公民素质得到提高，实现社会事业和文化繁荣发展，建成“富裕、文明、和谐、幸福”新同江。

明确空间格局划分。按照科学发展城市的理念，对市辖域进行空间划分，将我市空间格局划分为城镇、农业和生态三类空间。在确定的空间范围内进行经济建设和城镇开发，保证生态红线和耕地红线的法律效应（生态红线标识、耕地红线标识和城镇增长边界线见三类空间图）。

经济发展实现新跨越。到2020年全市GDP实现173亿元（其中市属GDP实现75.5亿元），年均增长10%左右。三次产业结构由42:17:41调整到30:29:41。产业转型升级取得新进展，以现代服务业为支撑的现代产业体系逐步形成，产业结构迈向中高端水平。

表2-2  经济分类指标（单位：万元）

表2-3  三产变动

激发创新发展新活力。把创新驱动战略摆在发展核心位置，全面强化理念、科技、制度、管理创新，激发全社会创新创业新活力，培育发展新动力，完善发展新机制，厚植人力资源新优势，带动更多人力物力财力投向创新创业。

新型城镇化取得新进步。新型城镇化平稳推进，城镇化水平和质量稳步提高，城市承载能力、功能品质和辐射带动力明显提升。以城促乡、城乡一体化发展机制基本构建，城乡发展差距逐渐缩小。农村转移人口市民化障碍基本消除，城乡居民居住环境明显改善，高效集约的城镇化模式全面形成。

双向开放实现新突破。构建东西两港、中俄跨江大桥、经济开发区扩区和沿江、沿同抚公路的产业布局。围绕互联互通加强基础设施建设，构建境内外园区跨境产业链条，打造国际商贸物流带、要素集聚产业带、互利共赢开放带，将同江打造成为“龙江丝路带”的黄金通道、中俄经贸合作的开放高地和区域全方位共赢发展的先行先试区。

人民生活呈现新气象。实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫。提前实现城乡居民收入比2010年翻一番，城乡居民生产生活水平得到更大提升。就业、教育、文化、医疗、养老、住房等公共服务体系更加健全，学有所教、劳有所得、农有所转、业有所就、病有所医、老有所养、住有所居水平全面提高，基本公共服务均等化水平稳步提升。提高公共交通运营和承载能力，方便城乡居民流动。加强人口综合素质教育，人口素质和社会文明程度显著提高。

绿色发展塑造新格局。“十三五”时期把生态文明建设放在突出位置，融入产业发展、城镇建设、农业生产和对俄经贸合作等。八岔岛自然保护区和街津山国家森林公园等生态区域的生态功能得到提升，生态系统稳定性增强，自然灾害防御水平进一步提高。沙化等生态退化面积减少，水、空气、土壤等生态环境质量明显改善。

深化改革取得新成效。“两大平原”现代农业综合配套改革试验要全面完成。社会治理体系和治理能力现代化要取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成。人民民主更加健全，法制政府基本建成，司法公信力明显提高，人民权益得到切实保障。表2-4 公共资源分类指标

三、同江市国民经济和社会发展远景目标

在2020年发展成就基础上，预测同江市2030年总体愿景是：“跨境经济合作区、'龙江丝路'带重要国际物流枢纽及进出口加工基地、边疆民族文化旅游胜地、生态绿色有机粮仓”。构建城镇、生态、农业空间协调开发的科学合理格局；实现经济、社会、人口和生态全面可持续发展，呈现出生态完好、城乡环境优良、经济发展充满活力、社会和谐有序的美丽同江。

——空间布局合理。人口集聚于适宜人居的区域，产业集群化发展，支柱产业链条完整，高附加值、高技术含量产业得到较大发展，同江进入工业化中期阶段；经济实力不断增强，市属GDP年均增速为15%，总量达到305亿元左右，三次结构合理，城镇空间格局科学。

——公共服务均等化。生活在不同区域的居民在教育、医疗卫生、文化体育等公共服务领域享受均等化和高效率服务。公共财政支出规模符合人口规模的需求。

——实现生态文明。生态环境向好，指标达到国际标准，成为生态文明的典范；发展生态农业，叫响同江农业品牌，保障食品安全；辖域经济结构、社会结构与空间结构有较高的契合度。

四、同江市国民经济和社会发展空间布局

按照当前发展实际和“多规合一”的空间要求，同江市国民经济和社会发展主要构建五大空间布局。

——打造以一区、一园、一带为主的生态空间。保护八岔岛自然保护区和街津山国家森林公园的生态环境和生态功能，推进松花江和黑龙江等沿江、沿河区域湿地带的快速修复，严禁生态区域的开发和破坏，形成我市生态安全屏障。

——构建以同江市主城区、规划新区、经济开发区扩区和9个乡镇集中区为主的城镇发展空间。引导人口向主城区迁移，扩大主城区规模；以现代城镇标准建设乡镇中心区；将同江点状分布的城镇逐步向沿江带状和连片过渡，打造以向阳镇、同江镇、三村镇和街津口乡组成的沿江城镇组团发展的城镇带，形成较具规模的同江城市集中区。

——明确以东部八岔、银川、金川、临江四乡镇和西部乐业、青河、向阳、街津口、三村五乡镇为重点的两大片区农业发展空间格局。保护耕地，推进两大平原现代农业综合配套改革，加快农业基础设施建设，增强抵御自然灾害的能力；推进农业产业结构调整，大力发展绿色、有机、生态农业，保障食品安全；以土地确权为契机，加大土地流转力度，实现土地连片种植，提高机械化耕作水平。农业空间主要形成水稻、玉米和特种经济作物种植区。

——优化以东西两港、中俄跨江铁路大桥、经济开发区扩区（包含现有的省级开发区）和沿江、沿同抚公路地带为主的产业发展空间。依托口岸优势，发展具有口岸经济特色的进出口产品加工业以及与其相配套的口岸经贸物流产业；依托生态优势，发展具有寒地、绿色、有机、生态优势的农副产品加工业及其衍生的绿色健康食品制造业；依托民族优势，培育和发展具有北国边城风光特色的民族生态旅游业及与其相关联的旅游商贸服务业；形成产城融合、贸旅结合的独特产业格局。

——提升以交通等公共基础设施为重点的公共服务空间。在各类空间有效发展的基础上，加大基础设施、公共资源的建设力度，使同江人民充分享受教育、文化、卫生、养老等公共资源的均等化，实现同江生活、生产、娱乐空间的生态化。

第三章 空间划分

第一节 自然状况

同江市位于黑龙江省东北部，松花江与黑龙江交汇处南岸，三江平原腹地，东经132°18′32″-134°7′15″，北纬47°25′47″-48°17′20″。东与抚远县接壤，南与富锦市、饶河县为邻，西隔松花江与绥滨县相望，北隔黑龙江与俄罗斯下列宁斯阔耶相对，边境线长。辖区总面积6300平方公里，辖6镇4乡、6个国营农场，总人口21.1万人。是国家一类口岸，国家级生态示范市、全国粮食生产先进县、全国文化先进县、全国双拥模范城，是我国人口较少民族之一赫哲族的发祥地和主要聚居区，是贯穿祖国南北公路大动脉“同三”公路的北端起点。

地形地貌。同江市地形属古老冲积沉降的沼泽平原，除中部沿黑龙江南岸的局部地形为低山丘陵外，其余皆为广阔的沉降平原。地势西南高东北低，辖区东西长，南北宽，最大高程为，最小高程为，平均海拔，坡降1/5000-1/8000，地貌组合差异不大。土壤多属黑土、草甸土和白浆土。同江城市建成区多集中在高程为以下，且坡度小于5.7°，为最适宜开发区域，主要分布在同江市西部，占同江市总面积的93.4%；区域高程在以上且坡度大于14.7°，为最不适宜开发区域，主要分布在同江市中部，占同江市总面积的6.6%。

气候。同江市位于中温带湿润气候区，属于大陆性季风气候，四季鲜明，夏季凉爽，冬季寒冷，年平均气温2.9度，近10年平均无霜期148天，年平均降水量。

土地。同江市所辖面积2293.4平方公里（不含6个国营农场面积），土地面积和耕地面积在三江平原区域内所占比重相对较大。农用地面积为，占市辖土地总面积的82.7%，其中耕地面积为，占64%；城乡建设用地，占1.8%；交通水利用地，占1.4%；水域面积，占10.5%；自然保留地面积，占3.6%。

主要资源。矿产资源贫乏，没有与经济建设密切相关的矿种，且储量小、开采的持续性较差，仅有江砂、石材、草炭等。生态环境复杂多样，包括平原草甸、大片湖泊、沼泽及岛状林等。动植物种类繁多，有脊椎动物5纲35目80科311种，国家一级重点保护野生动物5种，二级重点保护野生动物35种，黑龙江省重点保护野生动物30种；植物种类有落叶松、樟子松、红松、云杉和速生山杨等树种及野果、中草药等。水资源丰富，有河流、湖泊、坑塘、沟渠等。旅游资源主要有三江口风景区、街津山国家森林公园、八岔岛国家自然保护区等。地处三江平原，是富饶的“鱼米之乡”，主要鱼类有鲟鳇、大马哈、鳌花、鳊花、鲫花、雅罗、发罗等20多种。与我市毗邻的俄罗斯远东地区，拥有丰富的木材、石油、天然气、矿产资源，其中，木材蓄积量达204亿立方米；已发现和探明的矿产有70多种，包括铁矿石、水镁石、锰和石墨等；天然气、石油和褐煤等能源禀赋十分丰富；俄罗斯的资源可弥补我市工业生产资料相对匮乏的“短板”，是未来我市产业发展可以充分利用的外部资源。

自然灾害。同江地势低，水域面积大，洪涝灾害是主要灾害之一。其他自然灾害有风雹、低温、霜冻、干旱等气象灾害和虫病鼠害等生物灾害。

第二节   空间分析

人口总量变化较小。2015年末，市属总人口13.1万人，城镇人口64996人，占总人口的49.6%，城镇化率低于全省平均水平。人口老龄化现象明显，60岁以上人口占总人口的9.7%。从人口分布来看，全市人口密度为每平方公里56人，低于全省平均水平。人口主要聚集在市中心城区（同江镇）和三村镇，占总数的56%；其他乡镇人口相对较少。从2010年到2015年的人口变动情况看，自然增长率基本维持在6‰左右。

交通通达便利。同江市地处我国东北边陲与俄罗斯远东结合部，是黑龙江省江海联运始发港和出海港，经济地理位置处于东北亚经济区核心地带，是我国沿边开放带上重要的港口口岸城市。目前，有水路、公路、铁路三条大通道汇聚同江。水运大通道，松、黑两江是同江航运运输的主动脉，水量充沛，丰水期可航行3千至5千吨级货轮。国内航线：从同江港出发，沿松花江上行可达佳木斯、哈尔滨、吉林；沿黑龙江上行可达罗北、嘉荫、黑河，下行横穿鞑靼海峡，航线可辐射大连、广州等沿海城市。国际航线：从同江港出发，下行可达俄罗斯下列、哈巴、共青城、尼古拉耶夫斯克，经鞑靼海峡通过海上航线到达日本、韩国、朝鲜等东北亚国家。此航线被誉为黑龙江省对外贸易的海上“丝绸之路”。铁路大通道，同江铁路已并入东北铁路网；国内线路：从同江出发，可达佳木斯、哈尔滨及国内各大城市；国际线路：中俄跨江铁路大桥建成后，向北可与俄远东铁路末端相连接，进而向西通过西伯利亚大铁路通往俄罗斯腹地，形成一条连接大连、哈尔滨经同江中俄跨江铁路大桥出境，沿俄西伯利亚大铁路西通欧洲的全新欧亚联运大通道。公路大通道，全长的“同三”高速公路起始于同江，将同江并入了全国公路网，国内线路：从同江出发向南途径黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东等9省1市，是国家规划建设的“五纵七横”12条主干线中最长的一条；国际线路：向北通过同江东部作业区（东港）汽车轮渡或浮箱固冰通道，将公路运输延伸到了俄远东的各大城市，同时可向俄经济腹地进一步延伸。

生态环境良好。同江市生态资源极为丰富，有八岔岛国家级自然保护区、街津山国家森林公园和湿地保护区，深林覆盖率、植被丰度、草场盖度持续上升。环境质量较好，各类环境指标均满足国家标准。一年中大气环境满足国家二级标准的天数达325天；城市水域功能区基本满足Ⅲ级标准；城区与乡镇基本没有噪声污染；可吸入颗粒物浓度年均值0.043毫克/立方米，二氧化硫浓度年均值0.013毫克/立方米，二氧化氮浓度年均值0.017毫克/立方米，API指数≤100的天数占全年天数比例95%，二氧化硫排放量974吨，氮氧化物排放量230.5吨，COD排放量2140.35吨；工业固体废物处置利用率和危险废物处置率均达到100%；全市森林覆盖率达到18.24%，水土流失率＜24%，完成水土流失治理面积34.86 平方公里；矿山破坏土地恢复治理率52%；城市建成区绿化覆盖率为41%，城市建成区人均公共绿地面积达到。松花江流域水环境综合治理全面提速，改善了流域水环境质量；秸秆综合利用初现成果，大气污染得到了有效治理；加强工艺改造、工业废水、废气的治理，促使全面稳定达标排放；城镇生活垃圾无害化处理率达到85％以上。2015年获 “省级生态市”称号，被国家住建部评为“国家园林城市”。同时，我市正在建设国家级生态市，又是国家主体功能区的生态保护区，对于生态建设有更高要求。城市扩张、人口增加、经济发展将给生态环境造成很大的压力，生态建设和经济发展、环境保护之间的矛盾不断增加。因此，需科学规划生态保护空间，优化空间布局。此外，随着经济发展，同江市人民生活质量不断改善，也对住所、环境、空气和水源提出更高要求。生活、生产、生态的空间划分和合理布局是解决同江未来发展矛盾的重要手段。

表3-1 《同江市环境保护“十二五”规划》目标达标情况

农业绿色发展。随着生活水平提高，绿色有机食品的市场需求量越来越大，我市将大力发展绿色有机农业。工业发展带来的废水、废气等排放问题，将影响绿色有机农业种植，所以，科学划分农业空间是实现农业绿色发展的基础，使农业种植区与生活、生产区保持隔离状态，形成相对独立的空间，确保农产品的品质和质量。

工业入轨启程。中俄跨江铁路大桥建成后，同江工业步入快速发展期，工业发展带来各类污染物排放有所增加，与资源环境承载力之间的矛盾将不断加大。同时，工业空间的摆放、如何集约用地等问题也会随之凸显。因此，工业发展空间的合理划分，可对工业发展给予合理引导，使工业在明确的空间内持续发展，避免对环境、农业生产和人民生活带来负面影响。

经贸合作升级。跨江铁路大桥的开通，同江将成为黑龙江省乃至全国对俄经贸合作大通道，实现与俄罗斯的互联互通。对俄合作的快速发展，带来人流、物流、信息流的急剧增长，带动同江产业、人口快速发展，对全市生产、生活、生态空间的承载能力带来挑战。

第三节 空间评价

同江是国家重点生态功能区，国家级限制开发区域。依据国家“多规合一”编制指南，通过各种资源、环境容量、生态系统、自然灾害的危险性、人口集聚度、经济发展水平和交通等进行综合分析和考量，同江市发展空间巨大。

土地资源开发潜力较大。可利用土地资源总体上较多，国土开发强度较低，人均耕地面积和农民人均经营耕地面积均高于全省。耕地较为集中，农业空间相对清晰，后备资源较多，空间划分矛盾较小。可用于工业化、城镇化的建设用地相对丰富，分布较为科学合理。

区位优势拉动作用明显。地处东北亚核心地带，黑龙江省对俄沿边开放扇形格局的中间凸前位置，与俄犹太州下列口岸直线距离仅，距俄远东哈巴口岸，可辐射俄远东地区八个联邦主体，是黑龙江沿边开放带的三大节点口岸之一。北开，可辐射俄罗斯腹地和欧洲，南联，可辐射东北区域中心城市和三江平原地区；西连内地，可达萝北、嘉荫、黑河等6个对俄口岸；东出江海，可达日、韩等东北亚国家。

经济发展空间分布不均衡。经济发展在空间上表现为发展水平高、发展水平较高、发展水平一般和发展水平较低等四个层次。目前，中心城区经济发展水平最高，街津口乡、青河镇和银川乡的经济发展水平次之，向阳镇和金川乡的经济发展水平较低，其他乡镇则发展水平一般。同江市经济发展不平衡与交通有密切的关系，越接近交通干线的区域，经济发展相对较快，远离交通干线，经济发展相对滞后；在区域上表现为，同三公路沿线受益较大，经济发展表现最活跃。总的来看，同江市经济发展水平较高区域面积较小，辐射市辖全域的能力和程度相对较弱，需采取超常措施才能促进经济的空间均衡。经济发展的空间不平衡使同江未来发展的任务较重，亟待解决的问题较多。

发展适宜性呈梯级结构。发展潜力最大、最适宜开发区域很小，包含在较适宜发展区域内；较适宜发展区域主要集中于同江市中心城区、同江口岸所在区域以及三村镇沿黑龙江部分，这部分区域基本是城镇建设的集中区域和发展较快地区；街津山国家森林公园、八岔岛国家级自然保护区以及湿地等为不适宜发展区域，应控制开发，以保护为主；其他大部分区域为基本农田和一般耕地，属于较不适宜发展区域，应实施适度开发与保护并重。

生态轻度脆弱提出更高标准。我市面临森林可采资源枯竭、涵养功能减弱、湿地面积萎缩、生物多样性减少、水土流失、土壤沙化面积加大、大气污染、噪声污染、水污染等限制城市发展的生态环境问题，因此，为满足未来可持续发展需要，对同江生态环境保护和修复提出了更高标准。

对俄合作要求加强生态管控。我市与俄罗斯隔江相望，很多资源和生物物种等方面具有相似性和共生性。俄方经常以生态、环境问题为借口，对我方提出照会抗议。同江对生态环境的保护和空间管控，符合俄罗斯对边境地区生态环境安全的合理诉求，也符合中俄双边加强生态保护、互利共赢的要求，为边境地区合作奠定坚实基础。

防御性空间布局尤显重要。同江市自然灾害主要有旱灾、大风、洪涝等，还有崩塌、河岸坍塌等次生灾害，对于城镇建设、人民生活、农业生产和生态保护都有较大影响。需对自然灾害发生的类型、频率和重点区域进行综合分析评价，使城镇和产业等建设避开灾害频发地带，保护人民生命和财产安全。

第四节 划分依据

划分方法。以地理国情普查数据为基础，加上测绘、基本农田、地形地势、交通干线影响、区位优势、人口聚集度、经济发展水平、自然灾害影响等相关行业数据，进行数据分层组织与属性定义、数据预处理、数据分类与提取、数据整合集成等空间化处理，制作统一的空间规划工作底图，为同江市三类空间划分提供基础数据。

划分步骤。按照主体功能区定位要求，选取影响同江市区域空间布局的评价因子，根据评价模型，从空间规划工作底图中提取评价所需数据，对各因子评价分析结果进行叠加处理。按照一定的叠加规则，将各因子叠加分级结果与空间规划工作底图中的现状地表分区结果进行叠合，给出发展适宜性评价。按照三类空间定义，将发展适宜性评价结果与现状地表分区结果进行分类，划分同江市域城镇、农业、生态三类空间。

图件成果。同江市行政区划图、地形地貌图、位置图、地形地势评价图、交通干线影响评价图、区位优势评价图、人口聚集度评价图、经济发展水平评价图、现状地表分区图、多因子叠加分级图、发展适宜性评价图、三类空间布局图等。

第五节 三类空间的划分结果

城镇空间。是重点进行城镇建设和发展国民经济的地域，也是居住、产业发展、基础设施、公共服务等活动的集中区域。包括城镇建成区和规划的城镇建设区及经济活动区。城镇空间主要分布在同江市中心城区、同江经济开发区、同江口岸、各乡镇中心区域及各村居民区，面积为136.94平方公里，占市域总面积的5.98%。在三类空间图中，红色区域即为同江市的城镇空间。

生态空间。指主要承担生态服务和生态系统维护功能的地域，以自然生态为主。包括水域、自然保护区、森林公园、文化和自然遗产、饮用水水源保护区、湿地保护区等。同江市生态空间包括街津山国家森林公园所在区域，八岔岛国家级自然保护区、三江湿地（部分）、黑龙江沿线区域以及沿江、沿河湿地，面积为645.93平方公里，占总面积的28.16%。在三类空间图上，绿色区域为生态空间。

农业空间。主要承担农产品生产和农村生活功能，是农业生产、生活、农业基础设施、相关公共服务设施的承载区域。同江市农业空间面积为1510.48平方公里，占总面积的65.86%。同江是农业大县，农业空间所占比例很高，空间保护任务较重。在三类空间图中黄色区域为农业空间。

第六节 管控规则及管控重点

空间管控规则。根据三类空间的分类、定位和功能采取不同手段，制定不同的管控方法和管控流程分别加以管控；在不同空间内，按照空间分布和区位重要程度，依次区分等级加以管控。采用刚性管控、目标管控、同类管控和交叉管控。

空间管控重点。生态空间中的八岔岛自然保护区、街津山国家森林公园以及重要湿地；农业空间的基本农田；管控方向是生态空间和农业种植空间的面积只增不减；城镇空间管控重点是城镇建设布局和产业布局。

    空间划分及其对多规的整合。在同江市三类空间划分时，对黑龙江省主体功能区规划、同江市土地利用总体规划、同江市城市总体规划、同江市生态建设和环境保护规划等所有数据进行整合，对各类边界和范围进行调整。涉及到国土局、城乡规划中心、交运局、口岸办、林业局、旅游局、住建局、农业局等多个部门所辖业务和规划。通过将矢量数据坐标转换，栅格数据矫正、矢量化以及补充信息等各种数据资源进行对比分析和整合处理，经过纠正矢量数据和栅格数据后统一坐标系，完成同江市各类规划的重叠落图（具体调整内容见附件二）。

第四章 空间布局

第一节 城镇空间

空间概况。同江市城镇空间面积为137平方公里，占总面积的5.98%（见三类空间布局图红色区域）。城镇空间是同江重点进行城镇建设和发展城镇经济的地域，主要分布于松花江、黑龙江沿岸，同三公路、同抚公路几条交通线周围，除同江市中心城区和经济开发区连片外，其他以点状分布于同江市辖域内。同江城镇空间发展极不平衡，无论是人口还是面积，目前最大空间区块是市区所在地同江镇、向阳镇和三村镇连片区域以及规划区块同江经济开发区，其他城镇空间规模较小，向阳镇和三村镇距离同江市区较近，城镇空间发展水平略好，其他乡镇的空间发展水平相近。

    功能和定位。遵循城镇化发展规律，按照统筹市辖空间协调发展的要求，立足于不同特点和优势，根据同江市实际，加快推进新型城镇化建设，打造“两个中心、沿江组团，多点发展”的城镇空间，力争实现城旅结合、贸旅结合、产城一体、水城融合的现代化城镇空间。

——强化重点。强化同江市中心城区的综合职能，带动三村镇、向阳镇、街津口乡城镇空间与中心城区联动发展，以点带轴、由轴而面，促进全市城镇空间的发展。在充分发挥各级城镇空间的中心作用、带动市辖经济全面发展的基础上，逐步形成以沿江城镇空间带为核心，以交通干线为骨架，与经济发展趋势相适应的规模有序、分工合理、布局科学、协调发展的市辖城镇空间。

——全域统筹。发挥财力、物力最大效益，选择经济社会发展水平较高及区位优势较突出的城镇空间重点发展，同时改善同江城镇空间发展的不平衡状况，近期运用节点极化发展策略，远期采取均衡的城镇空间发展策略。

——协调发展。强调城镇空间的经济效益，重视环境和社会效益。控制城镇环境容量，重视城镇空间发展与人口、就业、环境的协调，凸显城镇空间的经济、环境和社会功能。

——产业集聚。产业发展集中在经济开发区，形成产业集聚，延长产业链条，打造同江产业高地，使市辖产业与城镇空间合理布局。提高经济开发区的容积率，节约土地资源，保护生态环境和耕地。

发展方向。加快推进新型城镇化、新型工业化，加强基础设施和公共资源建设，形成网络化覆盖。提高中心城镇空间的地位和辐射能力，提升市辖城镇空间发展的总体效益，实现城乡一体化。根据对同江各类数据研判，占主导地位的同江外向型经济引领城镇空间向东北发展，打造面向东北亚的国际物流中心与进出口产品加工基地，中俄边境重要的商贸旅游城市，与俄罗斯实现互联互通的重要区域，“龙江丝路带”的重要节点和枢纽。

城镇空间发展时序。根据同江城镇空间现状和未来发展需要，同江城镇空间采取四级管控，按照优先发展空间-重点发展空间-一般发展空间-农村生活点的时序进行发展和管控。

——优先发展空间。包括同江市中心城区和经济开发区扩区的“两心”区域。是同江市政治、经济、文化中心，城镇人口的主要聚集空间，产业布局的重点空间，市辖交通通信枢纽、商贸物流中心。优先发展空间是目前较为成熟、具备一定规模的区域，也是同江最有发展前景的空间区域，承载同江经济社会发展的成就，对全市经济社会发展具有辐射带动作用。到2020年优先发展空间人口9万左右，空间建设用地约34.5平方公里（包括工业用地在内）。

——重点发展空间。包括三村镇、向阳镇和街津口乡的城镇空间。借助与优先发展空间距离较近的优势，可联动加快发展重点空间，提高城镇化水平，促进周边乡镇和农村居民点人口集聚，形成集约高效的重点城镇空间格局。

——一般发展空间。包括乐业镇、青河镇、临江镇、八岔乡、金川乡、银川乡的城镇空间。根据区位条件、自然环境、经济关联度、民族习惯等，一般发展空间选择适宜空间特点的发展方式加速发展，形成全市城镇空间的多点支撑。一般空间的乡镇按照不同功能定位协调发展，形成有机联系的整体，鼓励空间内的农村居民点向乡镇中心集聚。

——农村居民点。各乡镇农村居民聚居区，一般地域面积不是很大，广泛分布于同江辖域内。引导生态区居民点、基本农田附近的居民点向中心村、中心乡镇的城镇空间集中，形成较大规模的村庄和乡镇空间，节约农村居民用地；全市统筹安排农村居民点基础设施和公共设施建设。

发展重点。主要目标是提升区域中心城市承载力、辐射力、带动力和综合竞争实力。加强市区美化、绿化、亮化，实施城市园林绿化品质提升和景区建设工程，营造宜居宜业宜游环境。深入挖掘城市文化底蕴，规划、建设、改造一批集博物展示、科普教育、观赏游览于一体的博物馆、科技馆等文化旅游设施。加快中心镇和小城镇建设，构建以主城区为核心、中心城镇为骨干、小城镇和中心村为基础的城镇体系。发挥中心城区和市辖各级乡镇空间的潜力，带动全市发展。城镇空间发展的步骤是：优先发展中心城区和经济开发区扩区，强化其中心地位，增强其吸引力和辐射力；其次是加快重点城镇的建设，带动市辖沿江地区的发展。近期以提升整合中心城区、建设经济开发区扩区为重点，辅以其他乡镇的建设；远期以城乡公共服务均等化为重点，逐步形成一城（中心城区）、一区（经济开发区扩区）、沿江组团城镇带、多点支撑的城镇空间格局。到2020年同江市城镇空间控制在137平方公里以内。

——中心城区。合理控制各项用地比例，满足城市生产、生活需要；结合旧城改造和新城建设，科学布局商业区、住宅区、工业区、港区等城市功能区，建设功能齐全、设施先进、交通便捷、环境优美的人居环境。到2020年增加建设用地11.8平方公里，2030年新增建设用地20.7平方公里，人均建设用地指标呈下降态势，符合国家要求。空间布局为“两心、四轴、四片区”。改造提升老城区商业区域，形成同江市综合性商业服务中心；引领城区向东北发展，建设承担文化、体育、商业、医疗等服务功能的文化商业中心。依托沿江大道，形成串联老城区、东部新区的东西向城市主轴；依托通江街，在老城区形成南北向城市主轴；依托大直路，形成串联老城区、经济开发区扩区的东西向城市次轴；依托金川街，形成串联东部新区、经济开发区扩区的南北向城市次轴。优先发展空间的组成是老城片区、东部新区、经济开发区扩区、临港产业区四个片区。居住用地。中心城区内的老城区居住片区和东部新区居住片区，居住用地布局结构采用“居住片区-居住社区”二级结构形式，到2030年居住用地面积5.38平方公里，人均居住用地面积。公共管理与公共服务设施。公共管理与公共服务设施等级按“市级-片区级-社区”三级配置，建成与优先发展空间规模相适应、与空间布局相协调的功能齐全的城市公共服务设施；规划中心城区公共管理与公共服务设施用地为1.96平方公里，占建设用地9.46%，人均公共服务设施用地，主要是行政办公用地、文化设施用地、教育科研用地、体育用地、医疗卫生用地、社会福利用地、商业服务设施用地等。绿地与水系。利用城区周围的自然环境，塑造城区外围的绿色生态空间，同时将黑龙江、松花江、西小河、道路绿化等绿道组成的绿色廊道，串联城区内的公园、游园、块状绿地等绿色板块，形成“点面结合、多层渗透、江城相映、城景一体”的绿地生态系统结构；到2030年绿地面积为3.02平方公里，占城市建设用地的14.63%。老城区改造。降低老城区建筑密度，调整用地布局与用地结构，增辟绿地，改善老城区环境；配套完善道路、市政设施和公共服务设施，提高综合服务功能，将老城区建设成为环境宜人的现代化城区；以新区开发带动老城区改造，调整、优化老城区功能；以招商引资，市场化综合开发模式为主，推动老城区改造；以规划控制、分类引导，形成特色街区和居住社区，改变老城区。中心城区环境与资源保护。环境保护目标：大气质量指标不超过《环境空气质量标准》（GB3095-2012）的规定，到2030年，工业废气处理率达到100%；黑龙江、松花江、莲花河水质达到Ⅲ类标准；城市集中式饮用水源水质达标率100%；工业废水排放达标率达到100%，污水处理率达到100%；噪声控制执行《声环境质量标准》（GB3096-2008）控制标准；固体废弃物处理重点放在生活垃圾和工业固体废弃物的减量化、资源化、无害化，推行城市生活垃圾源头消减分类收集和综合利用，危险废弃物特别是医疗废弃物得到安全处置，到2030年，工业固体废物综合利用率达到100%，危险废物和医疗废物无害化处理处置率100%，生活垃圾无害化处理率达到100%。低碳节能。以加快建设资源节约型、环境友好型社会为目标，把节约能源、推广应用新型能源和降低二氧化碳排放强度作为重要突破口，发展低碳经济，打造低碳城市；到2030年万元GDP能耗量为0.6吨标准煤，能源结构由以煤炭为主逐步调整至以新能源为主；万元GDP二氧化碳排放量比2015年下降25％；新能源产业增加值占规模以上工业增加值的比重达到25％。土地使用强度控制。节约和集约利用土地资源，将中心城区划分为老城区、新城区和工业城区三个建设密度不同的开发建设区域，从建筑密度、建筑高度等提出各区的土地使用强度控制指标，既充分发挥城市土地的经济效益，又保证城市整体环境效益，便于规划管理控制。

——经济开发区扩区。规划范围。东起同江大桥铁路换装站，西至同三公路，南以拉起河为界，北至黑龙江堤防，总用地面积为31.5平方公里。经济开发区扩区遵循南北联动、点状集聚、片区扩展的开发策略。开发时序。分近期、中期和远期，近期2016年到2020年，建设用地面积；中期2021年到2025年，建设用地面积，新增工业用地；远期2026年到2030年，建设用地面为，新增用地为工业用地和仓储用地。空间布局。以同江铁路为中心，沿铁路两侧布局各类产业园区，形成以综合协调区（综合启动区+商务综合服务中心+木材交易中心）为核心、服务周边产业区的空间分布格局。集中布局国际物流园区、能源储运园区等。规划的综合保税区位于铁路以北，与同江市城东新区相邻，用地面积为1.6平方公里。围绕中俄铁路跨江大桥铁路换装站发展以能源储运、煤炭、铁矿石、木材等大宗进出口货物为主的国际物流，构建连接国内生产基地和国外商品市场的跨境物流网络。建设具有商品展示、交易、结算、打包、报关、分拨、配送功能的综合性快速运输系统。重点产业。产业发展方向：延续主导产业，强化木材、粮食深加工和食品加工业的主导地位，打造经济开发区产业发展梯形结构；加速发展机电、轻纺和新型材料等新型产业，完善经济开发区产业发展集群；发展高端产业，引入现代服务业、现代物流业，打造经济开发区生产性服务基地和生态示范基地。重点培养四种业态：进出口加工业、现代物流业、现代服务业和生态旅游业；规划注重绿色生态的理念，将经济开发区扩区规划为同江市沿江旅游发展带上的重要旅游节点。配套服务。加快仓储、商业服务业和公共管理服务业建设，保障开发区运营。

本着节约用地、保护生态环境、产业集聚发展、小区域内形成上下游产业的原则，同江市 “十三五”时期新建工业项目全部入驻经济开发区。已经存在于生态空间和农业空间的企业，以补偿、奖励的方式鼓励迁入经济开发区。

表4-1 同江市经济开发区扩区重点产业及发展方向

——三村镇、向阳镇和街津口乡。三村镇。三村镇辖10个行政村，15个自然屯；“十三五”时期，保持经济快速增长，健全社会保障体系，实现 “富裕三村、宜居三村、和谐三村”的目标。发挥铁路大桥换装站的区位、交通优势，完善物流配送服务体系，建立覆盖全市乡镇及周边市、县的物流服务网络，形成布局合理、商业繁荣的现代商贸新格局；支持民营企业自主创新，推动现有企业做强做大；引进培育高新技术企业，为全镇产业注入新鲜血液；依托农村危房改造工程项目，改善居住条件；提升镇卫生院装备水平，加快村级卫生室建设；加快文化活动中心、全民健身场所建设，重点抓好镇文化站和新农村公共体育设施建设。向阳镇。向阳镇位于同江市城区南处，与乐业、青河二镇交界，同三公路穿越镇域西部，松花江流经镇域西侧。全镇辖10个行政村。实施“工业立镇、工业强镇”战略，“十三五”期间力争新建固定资产投入300万元以上企业不少于10个，新建科技含量较高的企业数量不低于增量的80％。形成以镇区为核心，以交通便利的行政村为基础、相互依托、协调发展的村镇新格局。发展卫生事业，发挥镇卫生院医疗、预防、保健作用；发展文化事业，“十三五”期间建成集影剧院、图书馆、阅览室、文化活动室、书画展室为一体的文化活动中心。街津口乡。街津口赫哲族乡位于黑龙江中游南岸的街津山脚下，距同江市区，赫哲族的发祥地和聚居地，有赫哲族人口548人，是人文、山水、生态资源俱佳小城镇，住建部第二批全国特色景观旅游名镇，环保部国家级生态乡镇，小城镇建设示范乡、中华文化艺术之乡。根据街津口乡现状特点，依托“沿街、靠山、绕水”的自然优势，打民族牌、资源牌、生态牌，坚持可持续发展、以人居环境建设优先、规模适度的原则，突出个性和特色，把街津口赫哲族乡打造为宜居、宜游、宜养生、宜休闲的山水园林之乡。关注民生改善和生产发展，在巩固第一产业的同时，挖掘传承赫源文化和特色，发展以旅游服务业为主导产业的第三产业，将旧区、新区与景区景点融为一体，把街津口建成国家级景区。

——其他乡镇。在现有城镇空间基础上保持与重点乡镇同步发展，培育优势产业，保护生态环境，注重公共设施的建设，使不同区域的居民享受均等化的公共资源。

第二节  生态空间

生态空间概况。包括街津山国家森林公园所在区域、八岔乡黑龙江沿线区域，各类林地、主干河流、水面、湿地以及维护生态系统完整性的生态廊道和隔离绿地、城镇绿地等，总面积为645.93平方公里，占市辖总面积的28.16%。将生态空间边界划定为生态保护控制线，即同江市的生态警戒红线，用来保护同江市以及全省的生态安全。

功能定位。全面保护生态空间的生态环境，开展生态文明建设，为同江经济社会发展提供多元生态产品，保障同江的可持续发展。消除因不合理资源开发利用给生态环境造成的损害，加大生态空间对物种多样性的保护，加快自然生态恢复进程，使自然保护区、湿地、森林公园等得到有效保护。建立既满足环境需要，又满足经济和社会发展需要的最优生态资源利用方式，提高生态资源在经济、社会发展中的作用。

——生态服务。为同江提供生态产品，如水源涵养、地下水补给、土壤保持、生物多样性保护、固碳、自然景观保护等。

——生态防护。保护同江，预防和减缓自然灾害，如调蓄洪水、防风固沙、预防沙漠化、道路和河流防护等。一旦生态空间遭到破坏，易导致重大生态环境问题或自然灾害，危及同江的生态环境质量和生态安全。

——生态效益。以生态保护为前提，在适当区域适度开发，发展生态经济，既达到保护生态空间的目的，又可获得经济效益，从而使生态空间获得更高层次的保护。

发展方向。扩展生态空间，使同江生态环境持续向好。控制主要污染物排放总量增长趋势，重点流域水环境质量得到明显改善，饮用水源地水质得到保护，城市空气质量继续保持在优良水平，固体废物得到有效处置和利用，重点区域生态系统退化得以恢复。因地制宜发展适宜产业，引导人口逐步有序转移。建设国家级生态市，创建生态乡镇和生态示范村。

生态空间的保护梯度。根据同江市生态空间的分布、现状和形态，综合考虑社会经济发展状况、生态环境压力，生态敏感性、植被覆盖、地貌及环境容量，按照“生态优先、梯度管控”的理念，同江市生态空间按照严格管控区、重点管控区和一般管控区进行三级管控。

——严格管控区。包括八岔岛国家级自然保护区、街津山国家森林公园及黑龙江、松花江沿岸湿地的“一区一园一带”的生态空间以及三江湿地核心区部分。严格管控区域面积。加强对严格管控区面积的管理，划定区域红线并严格管控，控制各类开发活动，逐步腾退不符合保护要求的用地，引导严格管控区内的居民向城镇空间进行有序转移，扩大严格管控区的面积。开展与管控相符的活动。依据独特的自然资源和景观，进行科学实验及没有破坏性的经济活动，适度发展绿色天然产品和生态旅游，严禁其他建设活动。实施有序开发利用，实现生态环境建设与经济可持续发展相结合，提升生态效益。在开展旅游等经济活动时，完善严格管控区内固体垃圾废物的管理制度，及时回收固体垃圾废物，确保无垃圾残留，保证严格管控区的生态环境安全。采取取用结合的原则，将保护区、森林公园的经济收入最大限度地用于生态文明建设，推动严格管控区的持续发展。强化林木的涵养功能。加大力度修复严格管控区内的植被，开展退耕还林，扩大人工造林的面积和树种，逐步提高同江的森林覆盖率。

——重点管控区。是指与城区乡镇距离较近，污染物排放强度超出环境容量的生态空间，包括河道及其泄洪滞洪区、地质灾害危险区、重要水源保护地和其他为维护生态环境安全需要进行特殊控制的区域等。在重点管控区内以改善自然条件，保护生态平衡为主，加大小流域综合治理工程实施力度，强化对水土流失的治理；以退耕还林、还草、还湿为重点，开展湿地恢复与建设工程，并实施生态移民工程，有计划地抚育、更新、改良破坏严重的林地和草原；以培养公益林、多种经营和发展林下经济为重点，发展湿地种、养殖业，依托自然资源和少数民族优势，发展生态旅游和民族人文景观旅游。在不破坏湿地生态、保护环境的前提下，充分利用湿地的生态功能，发展特色水产养殖业，并结合湿地具有的自然景观、旅游、娱乐等功能，发展湿地旅游及特色餐饮服务业等。加强污染物处理，回收因发展服务业而产生的垃圾等，保持重点管控区的环境。将旅游、餐饮等收入用于重点管控区的湿地、草原修复和水源地保护。

——一般管控区。可优化调整城市和产业布局与结构，提高土地集约化利用程度的区域，包括城区内的各类公园、沿江景观社区、园林景观及公路旁的绿化带等城镇生态空间。是城市绿化美化、改善生态环境、提高城区内空气质量的重要载体，也是城市生态系统的重要组成部分。重点控制水污染、大气污染、噪声污染、固体废物污染及农村面源污染等。提高城镇污水收集处理率，推进污水处理厂污水深度处理，削减生活污染物排放量。采取严格的控制标准和有效的控制措施，降低大气污染物排放水平。开发居民休闲娱乐目的地，现代农业、观光农业示范基地，实现旅游与城市发展相融合。优先发展城市公共交通，限制和减少机动车使用。综合治理农村环境的“脏、乱、差”，建成“清洁家园、清洁水源、清洁田园”的社会主义新农村。

保护重点。包括八岔岛国家级自然保护区、街津山国家森林公园、黑龙江、松花江沿岸湿地。

——八岔岛国家级自然保护区。位于同江市东北部，北临黑龙江与俄罗斯隔江相望，东与抚远接壤，西靠勤得利农场，南至同抚公路与银川乡、八岔乡毗邻，总面积320平方公里。保护区内岛屿众多，泡沼星罗棋布，动植物资源和水资源极其丰富，岛屿森林景观保持了原始风貌，具有特殊科学研究价值。

——街津山国家森林公园。位于同江市东北部，东与额图山相对的街津山角下等高线分界，西与三村乡东部平原接壤，南以寒葱沟南山山脊线至丁字路口“街八路”为界，北临黑龙江主航道，总面积135.7平方公里。园内生长种类繁多的高等植物以及天鹅、丹顶鹤、马鹿等国家一、二级保护动物，是考察、观光、旅游的最佳去处。

——黑龙江、松花江沿岸湿地。沿江湿地主要集中在黑龙江、松花江沿岸，分布在同江、三村、街津口、临江、八岔、乐业、向阳等乡镇的部分区域。同江沿江由西南向东北方向延展，形成带状湿地。湿地在抵御洪水、调节气候、涵养水源、降解污染物、应对气候变化、维护碳循环和保护生物多样性等方面，发挥着不可替代的重要作用。在恢复环境、修复水体、生态及生物链的基础上开展湿地旅游和观光活动，严格控制污染物和游客数量，避免对湿地造成严重破坏。

第三节  农业空间

    空间概况。同江是三江平原重要的农业生产区域，按照同江市三大空间的划分，农业空间面积为1510.48平方公里，占市域总面积的65.86%，主要承担农产品生产和农村生活功能。农业空间被农垦建三江管局分割为西南片区和东北片区。西南片区包括同江镇、向阳镇、乐业镇、三村镇、青河镇、街津口乡等；东北片区包括临江镇、金川乡、八岔乡和银川乡等。到2020年，同江基本农田保护率为100%。

功能定位。打造综合农业生产能力较强的区域空间，重要的商品粮供给基地，重要的畜产品生产基地。从保障粮食安全、提高农业经济效益和可持续发展需要出发，加强基本农田保护，大力发展特色、绿色农业，推进农业现代化。建设重要的商品粮食生产、绿色食品原料标准化生产、畜牧业生产基地和农产品深加工区、农业综合开发试验区、社会主义新农村建设的示范区。

——经济功能。以主要农产品供给为特点，利用现代工业、科技设备，提高农业生产力水平，提供农产品，满足消费需要；依托对外开放和优越的地理位置，促进农副产品出口创汇，实现增值。

 ——社会功能。以丰富的农业空间资源，容纳隐性失业，缓冲由非农产业发展波动引发的就业问题，维护农村的稳定。

——生态功能。兼顾农业生产和生态保护，营造景色宜人的生态景观，改善农业空间环境，维护生态平衡，提高生活环境质量，防御自然灾害，提高农业空间的经济效益。

发展方向。开展农业综合开发试验，保护耕地，集约开发。加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力和产业化水平。大力发展高产、高效、优质作物，保障农产品供给；大力推进畜牧业规模化、产业化、基地化建设。加强农村基础设施和公共服务设施建设，改善生产生活条件。

    农业空间的保护梯度。按照农业空间的基本情况，将农业空间划为基本农田、一般耕地和农村生活基本区域，属于较不适宜开发区域。

——基本农田。根据土地资源情况和未来发展需要，到2020年同江市基本农田面积不少于，分布在西南和东北两大农业片区内。西部向阳镇、青河镇、三村镇、乐业镇和街津口乡基本农田面积，占54.86%；街津口乡面积大部分为街津山国家森林公园，基本农田面积相对较少。东北部八岔、临江、金川、银川四个乡，基本农田面积，占45.14%。同江镇作为城市中心，无基本农田保护指标。基本农田依法划定后，按照禁止开发要求进行管理，落实补偿机制和保护政策，提高基本农田质量，积极开展后备土地资源的开发与管理，保证国家粮食安全和基本农田面积。考虑到同江市未来能源、交通、水利、环保、国防等重点基础设施、线路塔基类用地选址可能占用基本农田，同江市预留基本农田机动指标，上述项目如占用基本农田，可经报批后直接在基本农田预留地中调减。

表4-2 同江市基本农田情况

——一般耕地。到2020年，同江市一般耕地面积不少于，分解落实在西南和东北两大片区，包括主城区同江镇在内的10个乡镇。西南片区6个乡镇一般耕地面积为，占61.02%；东北片区4个乡镇，一般耕地面积为，占38.98%。

——农村生活基本区域。包括农民居住区、服务网点和农村水利设施等，所占面积较小，点状分布于农业空间。按照布局美、环境美、建筑美、生活美的要求，加强农村人居环境综合整治，重点推进垃圾、污水处理设施建设和危房改造项目，提升农村道路升级、宽带入村、安全用水、住房改造、电网改造等公共设施建设水平，挖掘文化内涵、地方特色、农家风情，打造一批美丽乡村示范村和特色村。

发展重点。农业空间除保护基本农田和一般耕地的质量和面积外，主要实施农业现代化战略，大力开展农业基础设施建设，发展以绿色、有机为主的种植业和养殖业，保障粮食等作物的增产增收。

第五章 空间保障

第一节  空间管控（三类空间管制）

三类空间管制主要考虑国家及黑龙江省主体功能区对同江市的定位、有关法律法规、四部委对多规协调的总体要求等，提出同江市空间管制措施。

同江市三类空间管制体系由管控分区和控制线组成，管控分区包括城镇、农业、生态三类空间及其细分空间，控制线包括城镇增长边界、基本农田控制线、生态红线。

一、城镇空间及城镇增长边界

同江市域相对独立的城镇空间板块有主城区所在地同江镇、三村镇、同江镇所属的经济开发区和沿黑龙江边的块状集中区、乐业镇沿松花江边的块状集中区，其他城镇空间板块规模小，在三类空间图中标示为小板块，是同江市居住、产业发展、基础设施、公共服务等活动的集中区域。

——城镇空间划分。在对同江城镇空间进行规划时，综合考虑自然、资源和区位等条件。政策支撑、人口和经济发展等因素，将同江各城镇空间进行归类，划分出优先发展城镇空间、重点发展城镇空间和一般发展城镇空间。

——城镇空间范围。充分考虑生态和环境因素，同江城镇空间内的建设活动根据辖域资源环境承载能力评价，严格控制城镇空间的规模扩张，在批准现有经济开发区扩区后，短期内不会扩大经济开发区面积，城乡建设活动占用的空间控制在当前水平。

——严格规划内容。同江市城镇空间规划依据城镇建设区和城镇规划建设区两部分进行，“十三五”及今后一段时期同江城镇空间的建设严格在规划的空间区域内进行。如遇到建设项目的确须要在上述两区域之外进行时，应遵照法律程序，对规划进行相应调整，在城镇建设的弹性区内选址，同时在已规划的城镇空间内相应核减等量土地规模，报送发改部门备案。

在“多规合一”项下的同江城市总体规划对城镇发展弹性区的农业用地发展提出管制措施及要求。

——确定城镇空间国土开发强度。为了节约国土空间，本规划根据同江具体情况，结合各类发展目标，设定了同江国土开发强度，用于指导规划期内城镇空间国土开发行为和国土开发管理。对于无法达到规划所设定的国土开发强度的项目不允许开工建设，达到或超过强度的给予适当奖励，引导科学开发国土空间的行为和节约国土空间的意识，保障同江国土空间的永续利用。

——严控城镇空间边界。城镇空间边界是法定控制线，在规划期内任何城镇建设活动不得突破城镇增长边界，一旦有违背规划内容，越界发展城镇的行为视为违法行为，依法严肃处理。

二、农业空间及基本农田控制线

同江市将农业空间划分为基本农田保护区、一般耕地以及农村生活空间。其中，基本农田保护区以及一般耕地统称为农业生产空间。

——基本农田。基本农田保护区域划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需占用基本农田，涉及农用地转用为建设用地或者征用的，必须经国务院批准，同江市按照国务院的批准文件修改调整土地用途，修改规划。占用基本农田面积按照占补平衡原则，将数量和质量相当的后备用地划入基本农田，保证基本农田面积不减少、用途不改变、质量不降低。

——一般耕地。除基本农田保护区以外的农业生产空间为一般农业生产区。包括除基本农田保护区外的水田和旱地等耕地，果园、苗圃、花圃、其他园地、温室、大棚、场院、牧草地等（以上用地类型为地理国情普查用地分类标准）。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地（此处所指耕地的等级，系根据国土部门对耕地质量等级调查与评定结果确定的等级），须经相应法律程序研究论证。一般耕地被占用后，必须以后备耕地资源进行补充。在一般耕地面积不减少的基础上进行开发。

——农村居民点空间。同江农村生活空间包括各自然村的宅基地、村委会、村卫生所等公共服务设施用地、商业服务业设施用地、生产设施用地、仓储用地、道路与交通设施用地、公用工程设施用地、绿地与广场用地等。这部分空间面积小，但是使用频率较高，弹性较大，提高这部分土地的使用强度后，一部分可作为耕地，扩大耕地面积。

——农业空间的发展。同江是农产品主产区，除大量提供农产品的生产供应外，还要发挥农地多重生态功能，减少水土流失和面源污染，改造中低产田、改良土壤，推进连片标准良田建设。保障同江绿色、有机、生态农业的发展。为了保护基本农田，根据城镇化发展进程，控制环境，减少面源污染，鼓励距离基本农田较近的农民生活集中区迁移，腾空土地，或者作为基本农田后备补充资源，或者与城镇空间进行置换。鼓励农民集中居住，采取补偿、奖励等办法治理空心村，空出部分土地作为一般耕地的后备资源或者它用。重点建设水利等农业基础设施。根据国家对社会主义新农村建设的要求，整治村容村貌，加大垃圾和污水处理，使城乡无差别化发展。

——基本农田控制线。是基本农田保护区的边界线，严格依据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》和本规划等对基本农田进行管控，并结合基本农田保护区的管控措施实施具体管控。

三、生态空间及生态红线

——生态空间的细分。在空间规划中，同江市将生态空间划分为严格管控生态空间、重点管控生态空间和一般管控生态空间。

——严格控制区。是同江自然生态系统具有代表性的区域；实行强制性保护，禁止一切导致生态功能退化的开发活动和其他人为破坏活动；严格控制区内人口总量，已超出承载能力的应采取必要措施；改变管控区内生产经营方式，走生态经济发展道路；对已经破坏的重要生态系统，加大投入，加强保护，尽快修复，遏制生态环境的恶化。

——重点管控区和一般管控区。重点管控区具有较强的生态功能，兼具一定生产功能，同江根据自身资源环境禀赋或承载力，合理布局林下经济、生态旅游等活动。一般管控区可对城镇空间进行生态调节，保护城镇生活环境，兼具旅游、休闲、文娱功能。

——生态空间的规模控制。同江依据《中华人民共和国自然保护区条例》、《黑龙江省自然保护区管理办法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《中华人民共和国森林公园管理办法》以及本规划和相关规划对生态空间进行管控。确保生态空间的规模只增不减。遇到国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开生态空间，经法律程序研究论证应尽量占用重点管控区和一般管控区，并且绝不违反相关法律法规的规定。

——水资源保护。水源保护区是指地表水源和地下水源及其必需的安全防护范围。根据《饮用水水源保护区划分技术规范》（HT/T338-2007）及《黑龙江省饮用水源保护区划分与防护的实施办法》水源地保护范围分为一级保护区、二级保护区、准保护区。各级保护区保护效果必须满足《中华人民共和国水污染防治法》和《饮用水水源保护区污染防治管理规定》。严格保护饮用水源地生态环境，完成一级保护区内居民的迁移，清退区内粮食、蔬菜等农作物的种植，完成退耕还林、水源涵养和生态修复等建设任务，禁止一切生产和生活活动；开展水土保持林、石漠化地块造林、水源涵养林建设等工程，严格控制水土流失；禁止建设与水源地保护无关的建设项目；改建项目不得增加排污量，防止污染物进入饮用水水体，保证水源地各种污染物零排放目标实现。

第二节 空间政策

    财税政策。建立与三类空间相匹配的财政管理体系。完善生态补偿机制，设立生态修复专项资金，提升城市生态功能，以生态文明促进城市发展。完善基础设施建设，力争城市交通通达各乡镇。加大对农业的投入，落实农业种植乡镇的补贴政策，鼓励绿色生态有机农业的发展，实施现代化大农业战略。提高公共服务支出比重，增加农村公共服务和社会保障的投入，使城乡享受公共服务均等化，推进城乡财政分配的公平公正。

    产业政策。完善经济开发区基础设施建设，引导企业落户开发区内，延长产业链条，实现产业集聚，使园区的空间布局科学合理。严格制定引资政策和标准，禁止高耗能、重污染的产业进入园区，避免破坏生态环境。支持农业乡镇发展高效生态农业，在不影响农业种植的情况下，适当发展特色农产品加工，促进农业转型升级。严格控制生态地区的产业发展，在生态和资源可承受范围内适度发展旅游业和与之相关的服务业，尽快建立退出机制，不适宜生态地区发展的产业尽快退出并给予相应补偿。

    投资政策。同江市投资主要用于农业综合生产能力、生态修复和环境保护、公共服务设施、生态移民、促进就业、社会保障、基础设施和适宜发展的产业等，重点向交通、水利、公共服务设施等领域倾斜；根据投资总量确定不同空间、不同领域的投资规模，并将投资分解，按时序进行。鼓励民间资本向已开放的公共服务、交通运输等领域投资；严格限制生态空间的投资，主要鼓励不破坏生态环境的公共服务方向投资。

人口政策。加强主城区和重点乡镇基础设施建设，大力发展产业，提高人口集聚和吸纳能力。研究制定有关人口政策，引导农村人口向主城区和重点乡镇流动，实施人口的有序流动和合理布局。改革户籍管理制度，鼓励外来人口迁入定居。控制生态空间所在乡镇的人口规模，制定相关政策和补偿机制，促进保护区人口外迁，保障保护区的生态环境。加强就业培训和文化教育，鼓励人口到经济开发区内就业。

环境政策。坚持生态立市理念，推进国家级生态市建设。根据空间要求，严格控制各类环境指标。城镇空间开发结合环境容量，严控污染物排放总量，实现环境质量达标；经济开发区有选择性的接受企业进入，逐步提高产业准入标准。严格限制生态空间污染物排放量，如需开发旅游必须同步建立污水、污物的收集处理设施。加强农业空间的污染源治理，建立农业生态补偿机制；加强农业种植乡镇土地的环境整治，防治土壤污染和面源污染，保持水土。保护水资源和水环境，严格控制水资源开发利用程度，涵养地下水资源，在加强节水的同时，限制入江排污总量；解决农村饮用水安全问题。

土地政策。按照空间分类实行差别化土地利用和土地管理政策，科学制定各类空间的用地规模。农业空间内，确保基本农田的保有量，保证耕地数量和质量；减少农村居住用地，将农村居住用地转变为耕地，扩大耕地面积，或转为建设用地，完善农村公路、水利等基础设施。城镇空间内，适度增加城市居住用地，合理控制交通用地增长；建设用地向经济开发区倾斜，其他地区限制工业用地增长。生态空间内，禁止保护区、国家森林公园等生态功能区改变生态用途的土地供应，加强林地管理，控制林地转变为建设用地和其他农用地；避免交通用地占用生态空间，如必须占用，采取补偿的方式，占用多少，补偿多少，保持生态功能区的空间格局。

防灾政策。加强水利设施和防洪设施建设，预防水旱灾害，保证农业生产顺利进行；推进农业种植结构调整，增强抵御灾害能力；扩大林地培育面积，保护和恢复湿地，防治土地沙化，增强生态空间的固碳能力。倡导使用清洁、低碳能源，保护城镇空间的生态环境，建设低碳城市，降低温室气体排放强度；开展气候变化对水资源、农业和生态环境的影响评估，提高极端天气气候事件监测预警能力，加强自然灾害的应急和防御能力建设。

第三节 空间考评

建立有利于空间管控的评价体系，增加开发强度、耕地保有量、环境质量、生态保护、公共服务覆盖等评价指标。在此基础上，按照不同空间的划分，细化空间评价标准，实施年度空间评价。

空间管控考核评价体系。运用人口增长、就业、单位地区生产总值能耗和用水量、单位工业增加值能耗和用水量、二氧化碳排放强度、主要污染物减排目标完成率、“三废”处理率、大气和水体环境质量等指标评价城镇空间的管控水平和管控成果。运用生态保护优先的绩效评价理念，选取大气和水体质量、水土流失治理和荒漠化治理率、森林覆盖率、草原植被覆盖率、草畜平衡、生物多样性等指标衡量生态空间的管控效果，弱化生产总值、财政收入、旅游收入等经济指标在生态空间管控中的绩效评价。运用耕地保有量、绿色生态种植面积、土壤污染、面源污染等指标考核农业空间的管控成效。

考核结果使用。把对三类空间管控的考核结果与其他考核结合起来，根据不同空间的定位和管控成效，纳入各部门及领导的综合考核评价结果，作为奖惩、任用的依据，强化规划的约束性。

设立考核监督小组。对于空间管控的考核以及考核结果的使用进行监督，严防考核做表面文章，流于程序。 

第六章 同江市“十三五”时期国民经济和社会发展

空间建设重点任务

第一节  坚持创新发展，塑造经济发展新动力

创新是引领发展第一动力。坚持把创新驱动战略摆在发展核心位置，全面强化理念、科技、制度、管理创新，激发全社会创新创业活力，培育发展新动力，完善发展新机制，厚植人力资源新优势，提高全民科学素质，通过创新把后发优势转换为先发优势动能，增强自我发展能力和城市核心竞争力。

一、推进科技创新

发挥科技创新在全面创新中的引领作用，着力推进科技、管理、品牌、组织、商业模式创新，加快创新要素集聚，完善创新服务体系，构建充满活力的创新创业生态系统，提升创新能力。

激发企业创新活力。强化企业创新主体地位和主导作用，支持规模以上企业建设研发机构，在重点企业和优势产业培育多层次的协同（联合）创新中心，促进科技资源开放共享，提升企业技术研发水平。加快创新平台建设，探索科技创新平台新模式，推进以企业为载体的专业孵化基地建设。加快传统产业技术改造和产品升级。推进产学研深度融合，支持在绿色食品、木材、新型建材等优势产业领域构建产业技术联盟。

二、推进体制改革创新

推进重点领域改革突破，围绕使市场发挥配置资源的决定性作用和更好发挥政府的作用，以经济体制改革牵引和带动各项改革纵深推进，打造充分激发市场活力和社会创造力的发展环境。

深化行政体制改革。进一步转变政府职能，向加强社会管理、公共服务方向转变，减少政府对微观的干预，建立服务政府、责任政府、法制政府。完善行政决策机制和决策程序，提高政府决策的透明度和参与度。全面推进政府绩效考核。对重点工作实行全程跟踪问效，严格落实行政问责制，坚持做到责权统一。

支持非公有制经济健康发展。支持引导非公有制企业进入特许经营领域，废除对非公有制经济的不合理规定，促进全市非公有制经济又好又快发展。通过政府扶持和引导，逐步形成政策性、商业性、互助性担保机构相互补充、平等竞争、有序发展的中小企业信用担保体系。

完善财政管理体制。加强财政支出管理，优先保障民生支出和重点项目支出。深化财政资金监管改革，盘活财政存量资金，提高财政资金使用效率。实施全面规范、公开透明的预算制度。形成有利于转变经济发展方式、有利于建设统一市场和有利于基本公共服务均等化的现代财政制度。

深化金融和投融资体制改革。创新投融资改革，发展各类金融市场，健全地方金融体系，创新金融产品和服务，释放金融新活力，放宽民营资本准入门槛，运用PPP等多种方式吸引社会民间资本参与建设经营城市基础设施、公用设施、社会事业等项目。

实行项目网上审批。做好与政务网的对接工作，加强对本市各审批单位的网口对接，全面推行县级投资项目网上在线审批，动态调整储备项目和充实完善项目信息。

三、推进大众创业、万众创新

加强“双创”服务能力建设。切实落实国家、省市相关创新创业政策，真正使创新创业政策落地生根。拓宽创新投资融资渠道，引导社会资本和金融资本积极参与创新活动。加强普惠化分类培训，提高创业成功率。加快构建一批便利化、开放式的众创空间。简化创业企业工商注册手续，降低创业门槛。发展“互联网＋”创业服务，鼓励“草根”创业。

强化创新人才支撑。创新人才引进和激励机制，构建人才培养和储备支撑体系。设立高层次人才发展专项资金，吸引高端人才回乡创业。加强教育机构与企业合作，通过传帮带的方式培训技能型人才。建立人才储备库和专家储备库，为全市经济社会的长远可持续发展提供人才支撑和保障。

第二节  坚持转型发展，构建现代产业新体系

引进和培育一批产业链条完整、带动作用明显的产业融合型企业，加快产业层次向中高端迈进，以智能化、高端化、绿色化为方向，推进重点产业转型升级，培育新兴产业，到2020年全市工业产值突破100亿元。

一、提升工业实力，建设全省重要的进出口产品加工基地

以推进新型工业化为方向，提高经济效益为中心，坚持培育壮大龙头企业集团和发展优势特色产业集群相结合。依托口岸优势，培育和发展具有口岸经济特点的进出口产品加工业及与其相配套的口岸经贸物流产业。依托自然资源和生态优势，培育和发展具有寒地绿色生态优势的农副产品加工业及其相衍生的绿色健康食品制造业，培育壮大一批精深加工企业，努力开拓国内外市场，推动食品工业向外向型、产业化方向发展。

做大做强绿色食品工业集群。大力发展水稻、玉米、大豆等特色系列粮食产品深加工，提高附加值和资源综合利用率。增加科技投入，实施农产品品牌战略，以脱水菜、蔬菜汁等产品加工为重点，逐步扩大专用加工品种的选育和生产，提高加工产品质量和深加工水平。瞄准市场需求，依托优质原料，全力提升和做大进口大豆、鱼类，出口肉类、食用菌、酒品饮料生产等优势产业。

优化发展进出口加工产业集群。提高木材加工业的专业化程度和科技含量，向下游延长产业链，发展家具制造业，开发生产特色家具，辐射带动上下游产业发展。调整和优化建材工业结构，开发新型节能建筑材料，发展水泥、塑料板、管、型材及异型材等加工制造。充分利用俄罗斯丰富的资源优势，谋划和建设一批科技含量高的矿产资源型加工企业。提高机电产品的技术含量，设计多层次的产品，采取有效措施，重点扩大某些特定领域机电产品的出口。以对俄专用车组装配套加工出口项目为依托，大力引进采矿挖掘设备组装产业，推动项目向产品创新、品牌升级、抢占产业价值链中高端环节发展。

积极培育新兴产业。抓住国家大力发展战略性新兴产业的机遇，以新能源、生物产业为重点，吸引和支持国内外龙头优势企业进驻同江，尽快把新能源、生物产业培育成为新的支柱产业。充分利用同江风能资源丰富的有利条件，发展山区和平原风力发电，把同江市打造成黑龙江省重要的风电产业基地，择机发展太阳能、生物质发电。着力在培育休闲食品产业、功能性食品产业、主食产业、食品配套等新型产业上实现新突破。积极发展对俄木材、石油、天然气等资源的合作开发利用，形成产业链条，打造对俄资源精深加工基地。

二、壮大现代服务业，打造区域性商贸物流中心

坚持市场化、产业化、国际化方向，以商贸服务业、现代物流业和文化旅游业为重点，改造提升传统服务业，提高服务业增加值的比重，构建与经济发展相适应、与生态宜居城市建设相融合的现代服务业体系。

推动传统商贸转型升级。着力挖掘信息消费、网络购物等重点服务业领域消费潜力，引导商贸企业发展以互联网为载体、线上线下互动的新型流通业态和服务方式。大力发展商贸综合体、连锁经营等新兴业态，完善城乡商贸网络体系，打造新天地、庆客隆超市、金时代购物广场、华鸿国际家居装饰城等一批繁华新商圈。加快大型农产品批发市场等流通体系建设，改造提升农资、农机等专业批发交易市场，引导连锁经营企业在乡镇、农村开设便民网点。挖掘具有地方和民族特色的餐饮文化，提升餐饮业发展水平和服务品质。

加快发展特色旅游业。依托民族、生态和地缘优势，积极培育和发展具有北国边城风光特色的民族生态旅游业及与其相关联的旅游商贸服务业，打造民俗风情游、生态度假游、边境购物游等特色品牌。深度挖掘赫哲民族文化底蕴，大同博爱、醉美江城文化底蕴，谋划开通中俄自驾游线路，“龙江丝路带”旅游线路、界江豪华游轮线路。加快大型休闲、娱乐项目的引进与开发。积极推进三江口、街津口景区升级改造工程，提升景区的承载能力和接待能力，引进四星级以上酒店入驻，同时注重加盟国内外知名连锁快捷酒店集团，通过标准化服务和相应硬件设施增强留住游客的能力，定期举办旅游节等活动，增加同江旅游吸引力。大力开发旅游新产品、新业态、新模式，推行互联网+旅游、加快城旅融合发展，完善旅游产业体系。充分利用自然生态景观、农业景观、民俗文化和绿色农产品等资源，大力发展集农业体验、观光旅游、休闲度假、商务旅游、自驾旅游等于一体的休闲游，把同江建设成为国内外知名的跨境旅游集散地和边疆民族文化旅游胜地。

大力推动文化产业发展。整合资源和品牌，做大做强赫哲传统文化产业，培育一批文化旅游商品创意生产企业。适应互联网发展大趋势，鼓励发展新媒体、网络服务、数字出版、影视制作、广告制作、动漫生产等新型业态，打造实力雄厚的数字化产业。创建“国家级赫哲文化产业示范园区”。

积极发展现代物流业。依托区位交通优势，围绕进出口商品、粮食、绿色食品等大宗货物流通，合理布局一批大型物流园区和分拨中心。建设国际物流园区、俄罗斯食品配送中心和对俄商贸中心、农产品配送中心、木材集散储备基地。建设区域性综合物流信息服务平台，鼓励企业积极应用物联网等先进技术，提升物流信息化水平。引进培育现代物流企业，引导自营物流社会化发展。积极发展冷链物流，支持建设冷链物流仓库。优化发展港口物流、道路物流、城乡配送和快递物流，加快构建功能完善、布局合理、绿色高效的现代物流综合服务体系。

培育发展新兴服务业。培育楼宇经济、会展经济，加快发展金融、科技、商务、检验检测、人力资源、信息、服务外包、设计、中介服务等生产性服务业。推动制造型企业剥离生产性服务业，走向专业化、高端化，实现与农业、工业等在更高水平上的有机融合。建立完善的社区服务设施，形成若干集商业及文教卫体设施于一体的便民服务设施，为社区居民提供全方位、多功能、综合性服务。

促进健康服务业创新发展。发展大健康产业，构建覆盖全生命周期的健康服务业体系，发展养老养生、健康管理、体育健身、保健用品、医疗器械和药品等相关支撑产业，推动健康、养老、医疗与旅游融合，发展候鸟式养老，推进与俄罗斯、韩国的健康医疗服务合作。大力培育特色医疗服务机构，促进与本地医疗机构融合发展。

第三节 坚持高效发展，打造现代农业新优势

抢抓“两大平原”农业综合配套改革机遇，大力发展优质高效现代农业。按照“稳粮增收、提质增效、创新驱动”的总要求，加快推进现代农业资源优势向产业和经济优势转变，促进粮食稳产、农民增收、产业创税。突出绿色化、品牌化，转变思维方式和服务方式，提升农业竞争力和整体效益，着力把我市建设成为优质高效现代农业示范区和全省现代农业改革样板区。推进农业产品由“种的好”向“卖得好”转变，推动由粮食大县向有机绿色食品大县转变。

一、加强农业基础设施建设，提高粮食综合生产能力

加大农田水利基础设施建设投入，实施优质粮食工程。以农田水利建设为重点，新建、续建青龙山灌区同江区、乐业灌区、三村灌区等大中型灌区，加快灌区续建配套，积极推进沿江护岸工程、黑龙江堤防、抗旱水源机电井工程、莲花河流域综合治理等骨干工程建设。以千亿斤粮食产能高标准农田建设为重点，完善小型农田水利设施，加大小水库、小塘坝的建设和管理力度。严格保护耕地，继续实施沃土工程、测土配方施肥工程，加大耕地养护力度。加强临江灌区、三村灌区土地整理，加快中低产田改造，推进工厂化育秧基地、集中育苗小区建设，集中力量建成一批高产稳产、旱涝保收的基本农田。推进农机体制创新，加强农机服务体系建设，不断提高农业装备的现代化水平。加强气象服务建设，完善农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系，逐步建立市、乡、村三位一体的多功能气象服务网络，增强农业防灾减灾能力。

二、加快农业产业结构调整，推进传统产业优化升级

按照区域化布局、专业化生产的要求，大力实施粮食产能工程，突出发展优质水稻生产，稳定“双高”大豆、专用玉米生产，适度扩大饲料饲草种植，加强“菜篮子”工程建设，因地制宜建设一批蔬菜生产示范园、蔬菜生产基地。坚持畜禽并举，以肉牛、生猪、蓝狐、特禽养殖等为主导，扶持发展规模化养殖小区和养殖大户，推动畜牧业向规模化、标准化方向转变。加强渔业资源增殖保护，加快调整渔业生产结构，巩固发展渔业捕捞，大力发展鲟鳇鱼等特色水产养殖。加大林业工程建设力度，完善林业基础设施，加强林业资源管护，引导发展林下经济和山野菜采集，提高林业产出效益。围绕粮油、蔬菜、畜禽、水产等主导产业，培育壮大一批骨干龙头企业。支持龙头企业发展农产品精深加工，重点打造和延伸粮食、大豆、畜禽、水产等加工产业链。

三、加快科技创新和转化应用，全面提高农业技术水平

建立市级农业科技创新与成果转化激励机制。重点围绕加强旱作节水农业、精准设施农业、高效生态农业，组织实施一批重大农业技术攻关和农业技术推广项目。在巩固发展“三带、十区、百点”示范体系基础上，继续健全完善农业科技推广体系。强化培训农民，提升农民科技素质。推进“互联网+农业”，加大智慧农业示范推广力度，推动互联网与农业精准生产、农业科技、农产品物流等嫁接融合；推进“互联网+商贸”，加快互联网进农村、进社区、进园区、进专业市场、进商贸物流、进国际贸易，带动商贸业创新发展。

四、大力推进农业产业化经营，提高农业生产组织化程度

加快建立农业产业化发展激励机制。围绕农业主导产业和主导品种，着力培育壮大一批起点高、规模大、带动力强的骨干龙头企业。创新农业生产组织形式，引导龙头企业与基地农户通过合同联结、服务联结和资产联结等方式，形成利益共同体。积极鼓励农民成立各种类型的专业合作组织，大力发展经纪人队伍。

五、加强农业标准化管理，提高农产品质量安全水平

实施农产品质量安全提升工程。加强农产品质量源头管理，积极推进农产品标准化生产示范区和无公害农产品基地建设。强化市场监管，加强无公害农产品、绿色农产品、有机农产品的认证和管理工作。进一步完善农业产品质量安全检测手段，全面开展农产品质量安全例行检测工作，确保农产品质量达到标准。

六、加强农业社会化服务体系建设，提高农业公共服务水平

健全农技推广队伍，创新农技推广新模式，推行科技特派员制度，提高农技推广服务水平。加强农作物有害生物预警与控制、植物检疫防疫、动物疫病检测体系建设，提高农产品卫生安全水平。加强涉农部门之间农业基础信息资源的整合共享，提高全市农业信息化水平。

七、扩大农业对内对外开放，进一步提高农业外向度

加大对俄口岸基础设施和农产品出口生产基地建设，不断扩大对俄农产品出口和劳务输出规模，拓宽对俄罗斯土地、林业等资源的开发，推进对俄农业合作战略升级。大力开展农业招商引资，多渠道、多层次引进资金、技术、人才等生产要素，吸引更多的国内外知名企业和战略投资者投资同江农业。

八、拓宽农民增收渠道，提高农民增收能力

实施新型农村实用人才开发工程。深入开展“科技之冬”培训活动，采取举办培训班、电视讲座、建立远程教育平台等多种形式，以农业种养殖业、农机维护保养及驾驶等实用技术为重点，开展农民实用技术培训，提高农民务农技能和科技素质。加快建设农村实用人才种养殖示范基地，搭建发挥实用人才作用的有效载体。培养农村教育、医疗、文化人才，建设服务型农村人才队伍。加强农村基层干部培训，培养一批素质高、能力强、善管理的人才队伍。

第四节 坚持协调发展，创建城乡一体新模式

协调是持续健康发展的内在要求。增强发展的协调性，坚持核心带动、城乡协同发展，在协调发展中拓展空间。坚持工业反哺农业、城市支持农村，健全体制机制，推进新型城镇化，促进城乡发展一体化。加快中心镇和小城镇建设，构建以主城区为核心、中心城镇为骨干、小城镇和中心村为基础的城镇体系。

一、做大做美中心城市

优化城区布局，推进城市结构由单中心向双中心转化，加快构建“两心、四轴、四片区”城市空间结构。按照“一街一景一片一韵”的高标准，推进“生态环境优美、江城水系相映、景观建筑融合、文化底蕴深厚、人文环境优良”的全域景区化建设，营造宜居宜业宜游环境。引导旅游景区、宾馆饭店、购物商品街提档升级，满足游客的各种消费需求。加快建设北部涵养区湿地公园基础设施、同江工业展览馆、俄罗斯风情园二期、棚户区改造、开发区污水处理厂等项目建设。建立多元市民化成本分担机制，推进基本公共服务均等的常住人口全覆盖。发挥沿边开放优势，壮大发展地方特色产业加速产城融合。有序推进农业转移人口市民化，深化户籍制度改革，放开落户限制。到2020年实现市区常住人口规模达到10万人，城镇化率提升到60%。

二、推进城乡基础设施一体化

加强市政公用设施和公共服务设施建设，完善城区道路，改造升级城区供排水管网，提高供水安全性和城市防内涝能力。优化能源基础设施，加快热源、气源建设，构建安全稳定的管输气供气格局。严控高能耗、小机组燃煤供热，稳步推进清洁能源供热。统筹城乡基础设施布局，加快推进城市骨干电网、灌区水利工程、城乡信息网络和“三供三治”工程建设。加快城乡防洪、消防、抗震、地质灾害防治、公路安全保障、应急避难场所等公共安全设施建设。强化城乡基础设施连接，推动水电路气信等基础设施城乡联网、共建共享，建立安全、高效的城乡基础设施体系。

三、推进智慧城市建设

开拓城乡网络经济发展新空间。大力推进城区光纤入户和农村通信电缆改造工程，实现城市有线宽带和高速移动网络的全覆盖，构筑以区域宽带网为依托的信息高速公路，促进互联网、物联网、云计算、大数据等信息技术在各领域深度应用，建设综合管理信息平台，实现公共服务设施信息化。建设与俄罗斯网络相连接的信号交换站，实现与俄无障碍互通；与哈尔滨大数据合作，在同江建立大数据灾备中心，承接大数据转换。积极推进全城无线wifi和天眼工程二期项目建设，实现全城网络和监控预警覆盖。

四、推进美丽乡村建设

坚持以规划引领美丽乡村建设。按照布局美、环境美、建筑美、生活美的要求，统筹安排农村基础设施和社会事业发展，加强人居环境综合整治，重点推进农村垃圾、污水处理设施建设和危房改造，提升农村道路升级、宽带入村、安全用水、住房改造、电网改造等公共设施建设水平，挖掘文化内涵，展现地方特色，体现农家风情，完善美丽乡村建设管理方式，打造一批美丽乡村示范村和特色村。

五、促进物质文明和精神文明协调发展

坚持把社会效益放在首位，社会效益和经济效益相统一，加强文化改革发展，加强精神文明建设，建设文化强市。加强思想道德建设和社会诚信建设，增强法治意识、社会责任意识，倡导科学精神，积极向社会传导正确价值取向。弘扬中华传统美德，挖掘知青文化、赫哲文化，丰富发展底蕴。加快公共文化设施建设，形成结构优化、布局合理、覆盖全市的文化设施和文化服务网络体系。构建现代公共文化服务体系，大力发展具有浓郁地方特色的各类群众文化。加快广播电影电视事业发展，着力提高乡镇广播电视有效覆盖质量和水平。倡导全民阅读。加强和改进基层宣传思想文化工作，深化各类群众性精神文明创建活动。牢牢把握正确舆论导向，健全社会舆论引导机制，传播正能量。倡导文化养老，推进老年大学规范化建设。加强全民国防教育和后备力量建设，支持国防建设和军队改革。加强“双拥文化”建设，推进拥军社会化进程，实现新一轮全国双拥模范城目标。

第五节 坚持绿色发展，提升魅力生态新空间

绿色是永续发展的必要条件和人民美好生活的重要体现。坚持生态发展、绿色发展、低碳发展理念，以切实提升可持续发展能力为核心，开展生态文明建设。加大生态空间对物种多样性的保护，加快自然生态恢复进程，使自然保护区、湿地、森林公园等得到有效保护。建立满足经济和社会发展需要的最优生态资源利用方式，提高生态资源在经济、社会发展中的作用。

一、节约高效利用资源

树立节约循环利用的资源观，强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。实施水资源用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”管理，开展水效领跑者引领行动。严格控制农村集体建设用地规模。在生产、流通、仓储、消费各环节落实全面节约，推动形成勤俭节约的社会风尚。

二、加强生态建设与保护

按照主体功能区的要求，保护和修复自然保护区、天然防护林、森林带、河流水系的生态环境。贯彻落实全市生态建设功能区划方案，明确分区保护重点，构筑区域生态安全体系，形成维护生态安全的重要屏障。创新生态保护和建设模式。探索设立生态补偿专项资金，加大对自然保护区、重要生态功能区转移支付力度。积极培育生态金融机构，引导开展绿色金融产品业务。完善绿色信贷机制，设立绿色发展基金，支持发行企业生态债券。推进自然资源资产确权登记，加强各类保护地管理体制机制整合，探索建立统一、规范、高效的管理体制和资金保障机制。

三、加强环境污染治理

“十三五”时期，把加强污染防治放在重要位置，坚持预防为主、源头控制、综合整治、强化监管，实施严格的环境保护制度，严守生态保护红线，推行水、大气、土壤污染防治行动计划，推进多污染物综合防治和环境治理。加强重点行业大气污染物治理和监管，全面禁烧秸秆。建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，推行环境污染第三方治理，保护好我市的绿水青山。

四、积极推进循环经济

在重点行业、重点领域、产业园区和城市组织开展循环经济试点工作。提高秸秆利用效率、推进秸秆发电新兴能源项目建设，推广新型建筑墙体材料，完善产业发展的准入机制，优先发展资源节约型、环境友好型产业，加快培育新能源和节能环保产业。

第六节 坚持开放发展，搭建对外合作新平台

对外开放是经济发展的强大动力。主动对接俄罗斯远东地区大开发战略，深挖跨江铁路大桥和江海联运通道优势，落实国家“一带一路”和我省“龙江丝路带”战略部署，协同推进基础设施、平台搭建、产业布局及发展环境等方面的提升优化。通过推动互建产业园、创建跨境经济合作区，构建深度融合、陆海内外联动、东西开放的区域对俄开放高地。

一、打造“龙江丝路带”黄金通道

加强铁路、公路、水路等交通基础设施建设，构建覆盖城乡、辐射周边、沟通内外的立体交通运输网络。加快建设同江中俄跨江铁路大桥，全力推进佳同快速铁路扩能项目，尽快完成铁路口岸申报和同江东部正式作业区批复工作，完善铁路口岸配套体系建设，构建“大哈佳同”联俄通欧的货物运输新通道。加强同江港基础设施建设，谋划建设20个深水泊位，实施松花江疏浚航道工程，打造经黑龙江至俄尼古拉耶夫斯克港出海的“江海联运”通道。积极寻求同江与大连港、营口港、丹东港及俄方东方港、扎鲁比诺等远东港口合作，大力发展陆海联运和港铁联运，形成连接欧亚的国际联运大通道。谋划同江至二九零松花江公路大桥、同江至抚远和同江至哈鱼岛高等级公路项目，打造1小时城市经济圈，促进区域经济一体化发展。

二、搭建境内外产业集聚平台

扩建同江经济开发区（桥头经济区）。围绕大桥建设，加快同江经济开发区扩区和功能提升，规划建设综合协调区、综合保税区、生产加工区、国际物流区4个功能区，同时紧密结合对俄进出口谋划产业布局，重点打造能源储运、木材储运、矿产品物流、粮食水产品4大进口加工基地和食品果蔬、机电组装、建材家居、服装家纺4大出口加工基地。推动俄方桥头园区建设，按照“一桥跨两区”模式，建设中俄跨境经济合作区，构建中俄双方园区衔接互动格局。完善园区服务功能，实现资金、资源、人才、技术等发展要素优化重组和合理配置。通过境内外园区的衔接互动，形成互为原材料供应通道、互为半成品、互为进出口加工基地和互为销售市场的跨境连锁产业链。推动中俄境内外合作园区互动互补、联动发展，构建境内外投资与贸易互动发展的新格局，全面提升对俄经贸合作层次和水平。

三、打造便捷高效的通关环境

完善商贸物流体系。加强口岸跨境物流体系建设，建立统一全程运输协调机制，促进国际通关、换装、多式联运有机衔接，提高通道主要节点综合物流能力。招引实力物流企业加快建设集运输、仓储、集散、通关功能为一体的货运枢纽体系，打造区域物流中心和对俄商品集散中心。发展跨境电子商务，谋划开通国际邮路，争取将同江纳入国家跨境贸易电子商务试点，建设集电商公共服务、企业综合服务和通关服务为一体的综合平台。构建以“O2O”为主要模式的区域性对俄商贸中心城市。提高金融服务水平，建立对俄贸易结算中心，推动人民币跨境使用，争取卢布使用试点城市。创新金融产品，开展电商贷款、信用担保贷款、内保外贷、外保内贷等信贷服务，破解企业融资难题。运用PPP模式解决基础设施和公共服务设施资金需求，积极引入“丝路基金”、“亚投行”资金助推口岸基础设施互联互通建设。

深化口岸通关改革。全面落实《国务院关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》、《国务院关于印发落实“三互”推进大通关建设改革方案的通知》和《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省落实“三互”推进大通关建设改革方案的通知》的相关要求，按照“遵循法治、安全便利、集约高效、协调治理”的原则，全力推进口岸基础设施、口岸管理机制和口岸职能方式转变建设。立足更加积极主动的对外开放战略，强化跨部门、跨区域的通关协作，完善口岸工作机制，提高通关效率，提升服务质量，推动我市经济社会发展。

第七节 坚持共享发展，建设幸福和谐新同江

共享是中国特色社会主义的本质要求。把民生工作摆在更加突出的位置，补齐社会民生短板，健全覆盖城乡、延伸基层的基本公共服务体系，营造安定和谐的社会环境，不断提高百姓生活的幸福指数。

一、坚决打赢脱贫攻坚战

切实增强做好扶贫工作的责任感和紧迫感，把扶贫作为一项政治任务和重点工作摆在最突出位置，健全脱贫攻坚支撑体系，通过扶持生产和就业发展一批、移民搬迁安置一批、低保政策兜底一批、医疗救助扶持一批，坚决打赢脱贫攻坚战，到2018年底，实现贫困县摘帽，农村贫困人口全部脱贫，赫哲族人口率先实现奔小康目标。要因人因地施策，做到精准识别、科学施策。推进扶贫开发重点乡镇、重点村基础设施建设，加强道路交通、电力保障、农田水利、泥草房改造、环境治理等项目建设。实施产业扶贫，充分利用国省各项扶贫政策，打造扶贫龙头企业和产业。积极发展食用菌、果蔬和畜牧养殖等特色产业，完善产业带动贫困村、贫困户增收的利益联结机制，增加贫困农民收入。开展就业创业扶贫行动，引导农民外出打工和扶持创业。对贫困家庭子女参加中高职教育进行补贴，提高就业技能。对缺乏技能的贫困群体进行培训，提升从业能力。实施信贷扶贫，逐步建立免担保免抵押的信用贷款。扩大扶贫互助金规模，建立集中使用、风险共担、利益共享的运行机制，推动规模经营，放大资金效应。落实社保兜底扶贫，对丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的贫困人口，纳入低保救助。加大贫困群众的医疗救助力度，通过扩大医疗救助范围、提高医疗报销比例和大病救助额度等措施，解决因病致贫、因病返贫等问题。对因学致贫的贫困人口，加大资金补贴力度。实施定点驻村扶贫，落实贫困户“一户一策”，“精准滴灌”扶贫到户措施。动员社会力量参与扶贫开发，积极搭建公开媒体信息平台，畅通参与帮扶特困户渠道。健全抓落实的扶贫开发工作机制，强化脱贫工作责任考核，落实脱贫攻坚党政一把手第一责任人制。

二、加快推进教育现代化

坚持教育超前发展，切实做到教育发展规划优先安排、教育投入优先保障、公共资源优先满足，办好人民满意的教育，促进教育公平和提升教育质量。

坚持学前教育普惠性，扩大学前教育资源。推进义务教育标准化工程，突出办好农村地区义务教育事业，全面提升教育质量，缩小城乡差距，力争通过国家义务教育发展基本均衡县验收。普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费。办好特殊教育和继续教育，发展远程教育。支持和规范民办教育发展，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务。适应教育改革和创新要求，推进职教中心向应用技术和技能型院校转型；加快构建现代职业教育体系，建设实习实训基地及体育馆，争创职业教育试点县。

三、全力促进就业

深入实施就业优先战略。把促进就业作为全市制定、实施和调整经济社会政策的基本目标，健全劳动保障法律法规，健全劳动关系协调机制。发展吸纳就业能力强的产业和企业，实现更加充分更高质量就业。鼓励以创业带动就业，建立全覆盖的就业服务平台。加强就业服务体系，实施职业技能培训计划，抓好农民工转移培训、创业人员创业培训、下岗失业人员再就业培训和退役军人职业技能培训。重点帮扶城镇零就业家庭成员、登记失业人员、低保家庭失业人员、残疾人和高校毕业生就业，全面实施高校毕业生就业创业引领计划，构建大学生就业创业服务平台。

四、增加城乡居民收入

坚持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，持续增加城乡居民收入。创造条件让更多居民拥有财产性收入。拓宽增收渠道，增加农民收入。完善再分配调节机制，加大税收调节力度。提高最低工资标准，大力实施低收入群体增收行动计划。采用税收减免、财政补贴等手段，不断提高低收入群体的收入水平。

五、完善社会保障制度

加大各项社会保险的参保扩面工作力度，实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。完善社会保险关系转移接续政策。适当降低社会保险费率。落实渐进式延迟退休年龄政策。

推进社会保障制度改革。建立统一的城乡居民医疗保险制度，全面实施城乡居民大病保险制度。健全多层次养老保险制度，发展职业年金、企业年金和商业养老保险，推进机关事业单位养老保险制度改革。健全多层次医疗保险制度，鼓励发展补充医疗保险和商业健康保险。提高养老保险和医疗保险统筹层次，基础养老金实现全省统筹，适度扩大失业保险基金支付范围，更好发挥失业保障和就业促进功能。

稳步提高社会保险待遇水平。建立健全养老金待遇确定机制和正常增长机制。适时适当提高城镇职工和城乡居民的基本医疗保险待遇标准，提高失业救济金发放标准。健全医疗保险基金支付机制，提高基层医疗卫生服务机构医保及慢性病报销比例，降低门诊统筹个人自付比例，引导参保人员小病进社区。

六、推进健康同江建设

深化医药卫生体制改革，实行医疗、医保、医药联动，推进医药分开，实行分级诊疗，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度。全面推进公立医院综合改革，坚持公益属性，破除逐利机制，建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。完善基本药物制度，实行药品零差率，降低药品价格。

推动社会资本办医。鼓励社会力量兴办健康服务业，推进非营利性民营医院和公立医院同等待遇。鼓励和引导有信誉、有实力的民营医疗集团举办康复医院、老年病医院等紧缺型医疗机构。加快推进医师多点执业，促进医疗技术人员在公立和民营医疗机构之间合理流动。深耕健康消费市场，构建覆盖全生命周期的健康服务业体系，推动健康养老、医疗与旅游融合，发展“候鸟式”医养结合养老模式，推进与俄罗斯健康医疗服务工作。

推进卫生信息化建设。建设公共卫生、计划生育、医疗服务、医疗保障、药品管理、疾病管理等网络体系，整合健康管理及医疗信息资源，积极实施“互联网+健康医疗”服务。

七、健全社会保障体系

健全新型社会救助体系。建立以城乡最低生活保障为基础，以医疗、教育、住房、就业、法律援助等专项救助为辅助，以社会互助为补充的新型社会救助体系。建立健全城乡低保标准自然增长机制，不断提高社会救助水平。对城乡困难群众突发性、临时性基本生活困难给予适度临时救助。

健全社会养老服务体系。健全以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。加强社区养老服务设施建设，扩展社区日间照料空间，健全社区养老服务功能。搭建医疗机构与养老机构的业务协作平台，大力推行医养结合养老服务模式。全面落实各项惠老政策，加快推进养老服务业发展。

健全社会福利体系。坚持政府的核心和主导地位，加快推进社会福利社会化、专业化和标准化建设。进一步健全残疾人教育、就业和社会保障等基本公共服务体系，支持残疾人事业发展。健全新型农村五保供养体系。健全慈善组织体系，加快基层慈善组织建设步伐。

健全住房保障体系。全面完成棚户区改造任务。加快保障性住房建设，推进廉租住房和公租住房并轨，实现保障性住房全覆盖。加快农村泥草（危）房改造。

八、促进人口均衡发展

坚持计划生育基本国策。实施全面两孩政策，探索改革完善计划生育服务管理模式。完善生育登记服务制度。大力提升出生人口素质，继续推进出生实名登记制度。完善流动人口生育信息共享机制，做好流动人口动态监测。全面开展幸福家庭建设活动，提高家庭发展能力。强化疾病预防控制和妇女儿童保健工作，提高计划免疫接种覆盖率和产妇住院分娩率，降低传染病发病率和婴儿死亡率。推动实施妇女儿童发展规划，促进妇女儿童事业发展。

第七章 规划实施

以“多规合一”的目标、时间和技术指标为统领，修编或重编同江市其他规划。建立健全规划实施绩效考核的方法，分解责任，采取有力措施，推进“多规合一”在辖域范围内实施。

第一节 加强领导，推进规划实施

加强组织领导。市政府成立以市长为组长的全市 “多规合一”规划推进工作领导小组，统筹规划推进和实施。领导小组下设办公室，由发改、国土、环保、规划等部门组成，负责协调规划实施，协商解决规划实施中遇到的相关问题，确保一本规划干到底，一张蓝图落到底。

建立沟通机制。抓住国家“一带一路”、中蒙俄经济走廊、黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革及同江列为国家“多规合一”综合试点的机遇，及时与省、市相关部门进行沟通汇报，争取省、市相关部门的支持与指导。把握上级政策的走向，结合同江自身实际，争取国家、省、市各类扶助资金用于空间管控和空间发展，扶持重点产业发展，提升经济实力，提高人民生活水平，促进同江发展。

建立问责机制。对不严格进行空间管控、触犯管控红线的部门和人员进行问责；发现专项规划编制、实施与多规要求不相符的依法纠正。

建立监督机制。民众监督，选择各阶层、各领域具有代表性的民众定期举行“多规合一”听证会，由“多规合一”领导小组办公室汇报实施进度、目标完成情况、存在问题等，对于听证代表提出的质疑给予解答和解决。代表监督，由人大、政协部分代表和委员组成监督小组，定期监督检查。上级指导监督，规划领导小组定期向国家和省发改、环保部门汇报“多规合一”实施情况，主动接受上级领导部门的指导监督。

第二节 加强管理，提高管控水平

定期评估。由同江市聘请国家或省内专家，对规划实施的目标、进度、三类空间管控、实施效果等内容给予评估，总结经验，指出不足，提出下一步实施的建议，避免规划实施出现偏离，提升空间管控水平。

分类评估。针对城镇、农业和生态空间进行分类评估，准确把握空间管控情况，及时发现空间管控遇到的问题，避免规划实施中的空间越界、破坏空间定位和功能等现象的出现。

评估结果使用。评估结束后，将总的评估报告和分类评估报告上报规划批准单位、环保部和国家发改委，获得相关指导。规划实施期间，由于特殊原因需要调整规划应由市政府提出说明，报审批部门审批，报环保部备案。

第三节 加强协作，明确相关职责

建立责任明晰、协调推进的工作机制，明确相关单位职责，确保规划顺利实施。

发改局。推进城市、国土、生态、产业、交通、开发区等规划的衔接，突出各类空间的功能定位，按照“多规合一”的指标、目标和空间边界等修编或重编各专业规划，尽快形成统一的规划体系。

    财政局。按照财税政策做好对“多规合一”规划实施的资金支持。落实税收优惠政策，加大对基础设施、经济开发区的投入。加大对农业空间和生态空间的各项补贴，对于国家给予的一般性财政转移支付和基础设施、生态环境保护、基本公共服务等专项转移支付等，尽快支付，及时到位，确保各项工作正常运转和规划顺利实施。

国土局。以空间分类为基准，实行差别化土地政策。适当增加城镇空间建设用地指标，保障重大产业项目和城镇基础设施建设用地的需求；对重点项目用地实行规划预留、分期供给。严格保护基本农田，探索农村土地增减与城市建设用地挂钩的模式，使城乡建设用地在相应条件下可以置换，增加城镇空间的建设用地规模。加大力度保护生态空间，严禁改变土地用途，将不利于生态建设的居民、生产、服务等迁出生态空间，逐步扩大生态空间的面积。

环保局。严格控制污染物排放，加强污染治理工作；严格控制农村面源污染，大力发展绿色有机生态农业；严格保护水资源，减少污染，保障人民生活用水质量；严格控制破坏生态空间的行为，确保生态功能在城市发展的作用；与金融、财税部门联合探讨有利于生态环境保护的信贷和税收政策。

工信局及经济开发区。加快城镇空间的产业发展，扶持重点产业，培育战略性新兴产业。完善产业准入制度，推行菜单式服务；优化经济开发区的空间布局，推进食品、建材、木业等产业的集聚、集群发展。禁止生态空间的产业活动，鼓励生态空间的乡镇与经济开发区合作发展“飞地”经济，收益按比例分成。

农业局。指导农业空间的生产和生活，出台适应“多规合一”的农牧渔业发展建设、农业生态环境保护等方面的相关政策；大力推进绿色、生态农业的发展，确保耕地的可持续利用。重点实施现代休闲旅游、观光农业，确保农业空间的生态化。

第四节 深化改革，完善保障机制

建立“统一平台”。针对各部门规划存在标准不一、空间冲突、互为前置、信息不透明等问题。在“一张蓝图”的基础上，构建一个涵盖所有项目审批部门的统一业务协同平台，横向联通发展改革、城市规划、国土资源、环境保护等部门，协调解决项目审批中遇到的瓶颈。通过政府网将发改、国土、环保、城乡、水利、农业等各部门的业务管理信息系统连接，在行政审批系统内实现网络互通。平台选用一个应用系统，统一空间坐标体系和数据标准，统一系统接口标准，支持各单位业务系统与平台的信息交换。将“一张蓝图”数据库纳入平台统一管理，实现审批信息实时共享、审批环节全程跟踪督办和审批节点控制，提高行政透明度和审批效率。

改革审批制度。依托“多规合一”平台，创新建设项目报审模式，压缩审批时限，提高满意率。推行“一表式”受理审批，以一套材料，完成多项审批，减少审批环节和审批程序。申请人只需将受理材料提交到收发件窗口，窗口再将材料发送至“多规合一”业务协同平台，各部门在平台上实时接收材料、联合审批，形成审批意见，然后再由窗口将审批结果送达至申请人。通过改革，提高审批效率，实现审批事项办理的无缝对接和审批时限的大幅压缩。

建立新项目生成机制。建立形成以发改、环保、规划和国土为主，多部门协同的建设项目生成机制。利用信息平台加强部门间的沟通，科学统筹项目的空间布局，准确把握项目需求和建设条件。在统一的平台上制定建设项目年度计划、投资、用地指标等落地条件。

完善规划体系。由多部门协调设立规划编制委员会。编委会根据“多规合一”的目标、时间节点、数据和技术指标等做好以下几方面的工作：一是编写配套规划，确保专项规划是在“多规合一”的规划体系下编制；二是负责调整现有规划与“多规合一”衔接；三是负责城市规化、国土规划规、生态规划、产业规划的修编工作，确立同江市规划体系，实现城市与经济、人口与环境的可持续发展。

第五节 盘活存量，节约空间资源

提高土地利用效率，做好“开源”与“节流”，严控增量，盘活存量，在守住耕地和生态红线的基础上，提高城镇空间建设用地集约化程度。

摸清土地资源，按照空间功能安排存量土地用途。开展对存量土地资源情况进行调查摸底工作，摸清存量土地的总量、空间分布以及闲置的原因。按照不同空间，采取不同的处置方法。对于生态空间的闲置土地增加为生态用地。对于农业空间的闲置土地，可以复垦为耕地，也可以置换为重点建设用地。对于城镇空间的存量土地尽量满足生活的需要，加快城镇化建设。严格按照空间功能安排产业项目，新建项目全部进入经济开发区扩区，实施产业分类集聚。

出台节约政策，引导高效利用建设用地。提高经济开发区扩区的投资强度，尽快出台新建工业项目差别化优惠的措施，制定容积率奖励政策，对投入产出强度做明确要求，使用奖惩手段，对按规定达到投资强度的给予奖励，达不到投资强度的给予处罚，激励企业节约用地，并让节约集约用地水平高的企业真正得到实惠。对于已经出让的土地，超过两年闲置不用的地块依法收回土地使用权，重新调整给急需用地的企业使用。加快城乡一体化建设进程，对村庄进行合村并点，鼓励、支持集中建造多层、高层楼房，提高农村建设用地效率；出台城乡建设用地增减挂钩办法，控制新增建设用地总量，实现城乡建设用地总量的动态平衡。

第八章 着力强化战略保障

党的领导是实现“十三五”时期经济社会发展目标的根本保证，全市各级党委必须深化对发展规律的认识，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，提高领导发展能力和水平，更好地推动全市经济社会发展。

第一节 加强党的领导

坚持党总揽全局、协调各方，发挥各级党委（党组）领导核心作用，加强制度化建设，切实改进工作体制机制和方式方法。提高决策科学化水平，完善党委研究经济社会发展战略、定期分析经济形势、研究重大方针政策的工作机制，完善科学民主决策机制，健全决策咨询机制。加强领导班子和干部队伍建设，优化领导班子知识结构和专业结构，注重培养选拔政治强、懂专业、善治理、敢担当、作风正的领导干部，提高专业化水平，提高干部落实五大发展理念能力素质；深化干部人事制度改革，大力弘扬敢闯敢试、求真务实、真抓实干的干事创业作风，完善政绩考核评价体系和奖励机制，调动各级干部积极性、主动性、创造性，建立一支与新时期发展能力要求相适应的干部队伍。加强各级党组织建设，强化基层党组织整体功能，发挥战斗堡垒作用和党员干部先锋模范作用，更好带领群众全面建成小康社会。要严格党内政治生活制度，严明党的政治纪律，坚定不移贯彻落实中央和省委以及市委重大决策部署。坚持全面从严治党，落实“三严三实”要求，严明党的纪律和规矩，落实党风廉政建设主体责任和监督责任，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，努力营造风清气正、公平正义、开放文明、服务高效的发展环境，营造干部清正、政府清廉、政治清明、干事创业的良好政治生态，为干部群众干事创业创造良好环境。

第二节 凝聚社会力量

坚持党的群众路线，加强经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益问题的协商，激发人民群众主人翁意识。加强和改进新形势下群众工作，发挥政治优势，加强思想政治工作，创新群众工作的体制机制。注重发挥工会、共青团、妇联等人民团体的作用，始终保持同人民群众的血肉联系。坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥工商联和无党派人士作用，全面贯彻党的知识分子、民族、宗教、侨务政策，最大限度凝聚全社会推进改革发展、维护社会和谐稳定的共识和力量。

第三节  推进依法治市

加强党对法治工作的领导，全面提高各级党委运用法治思维和法治方式推动发展的能力。加强法治政府建设，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，不断提高政府公信力和执行力。健全依法决策机制，完善重大决策合法性审核机制和跟踪反馈制度。积极推进行政执法体制改革，加大重点领域执法力度，强化权力制约监督，确保权力始终在法治轨道上运行。深化司法体制改革，尊重司法规律，促进司法公正，完善对权力的司法保障和司法监督。加强社会主义法治文化建设，完善法律服务体系，加强普法教育，增强全市特别是公职人员遵法学法守法用法观念，在全市形成良好法治氛围和法治习惯。

第四节  创新社会治理

完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局，全面实现“城乡一体”网格化管理全覆盖。健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。落实重大决策社会稳定风险评估制度，完善社会矛盾排查预警和调处化解综合机制，加强和改进信访和调解工作，有效预防和化解矛盾纠纷。继续深化完善以社区党工委为领导核心、社区自治组织为主体、社区服务中心为平台的“三位一体”社区服务管理机制，有效整合社区资源，提高社区管理与服务水平，实现政府治理、社会自我调节、居民自治良性互动。深化安全生产管理体制改革，严格落实安全生产责任制，加强交通、消防等重点领域安全监管工作，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，坚决遏制重特大安全生产事故。进一步健全救灾工作应急机制、协调机制、信息共享机制和监督督查机制，全面落实救灾工作分级管理、救灾资金分级负担制度。

第五节  确保任务落实

本规划经同江市人民代表大会审议批准，是政府履行职责的重要依据，具有法律效力。要完善规划实施机制，落实规划目标责任，明确各部门分工，保障规划发展目标和任务的完成。加强规划主要指标的统计工作，完善监测评估制度，强化对规划实施情况跟踪分析，在规划实施中期阶段开展中期评估，并提交市人大常委会审议。需要对本规划进行调整时，市政府要提出调整方案，报市人大常委会批准。